資源稅五大改革：財稅再推“重頭戲”

　　繼今年5月1日全面實行“營改增”之后，我國財稅改革再次重磅出擊——近日，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，礦產(chǎn)資源稅從價計征改革、水資源稅改革試點等，將自今年7月1日起施行。這不僅將對當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生諸多積極效應(yīng)，也意味著“十三五”期間我國財稅改革將進(jìn)一步提速。

　　“全面改革”是現(xiàn)實之需、恰逢其時

　　由于當(dāng)前正處于資源價格持續(xù)低迷時期，改革的時機(jī)比較恰當(dāng)，總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少改革阻力。

　　資源稅是對在我國境內(nèi)開采各種應(yīng)稅自然資源的單位和個人征收的一種稅。我國于1984年開始對煤炭、石油和天然氣三種礦產(chǎn)品征收資源稅，后來又將鐵礦石等部分金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品逐步納入征稅范圍。1993年12月25日，我國重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》。2010年，我國決定率先在新疆進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革試點。2010年12月1日起，又將這一改革推廣到西部地區(qū)的12個省、區(qū)、市。2011年11月1日，將西部地區(qū)進(jìn)行的試點改革推廣至全國。2014年12月1日，我國將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征。隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對新問題、新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行資源稅制度日益暴露出諸多弊端。為此，2016年5月10日，我國宣布自7月1日起，全面推進(jìn)資源稅改革。這是我國在新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境下，推出的一項重要財稅改革。

　　首先，這是應(yīng)對資源環(huán)境壓力的必然之舉。資源和環(huán)境這兩塊短板，是伴隨我國工業(yè)化和現(xiàn)代化整個過程的硬約束。隨著我國人口增加，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，資源消耗呈剛性增長，環(huán)境污染問題日益突出，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。而我國現(xiàn)行的資源稅，由于征收范圍較窄，沒有將與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場、灘涂等資源納入征收范圍，不能體現(xiàn)對資源調(diào)控和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一性要求，削弱了其保護(hù)環(huán)境的功能，并且，由于目前大部分資源品目資源稅仍實行從量定額計征，與反映供求關(guān)系、稀缺程度的資源價格不掛鉤，造成企業(yè)“挑肥揀瘦”，難以有效節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，影響資源綜合利用率，不利于“兩型”社會建設(shè)。

　　其次，這是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。減少稅費負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)成本，是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要任務(wù)。由于資源稅長期實行從量計征方式且征收標(biāo)準(zhǔn)較低，企業(yè)在資源稅上的負(fù)擔(dān)雖然并不重，但針對資源類企業(yè)征收的收費基金項目繁多。例如，除了稅收以外，對煤炭行業(yè)征收的收費基金項目高達(dá)數(shù)十種，其中包括礦產(chǎn)資源補償費、煤炭價格調(diào)節(jié)基金等。這些收費基金在征收目的、征收對象、征收環(huán)節(jié)和征收方式等方面和資源稅基本相同，存在費重稅輕、稅費結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)征收等問題，且收入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過資源稅收入，造成了資源稅費關(guān)系紊亂，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　第三，這是理順分配關(guān)系的迫切需要?，F(xiàn)行資源稅制度扭曲了三方面的利益分配關(guān)系：其一，政府與資源開發(fā)利用企業(yè)之間的分配關(guān)系不合理。資源稅從量定額計征方式一個較大弊端是割裂了資源價格與資源稅之間的關(guān)系。由于資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)過低，并且不能隨產(chǎn)品價格及時調(diào)整，國家無法從資源產(chǎn)品價格上漲中獲得應(yīng)有的收益；其二，區(qū)域之間的資源收益分配關(guān)系不合理。長期以來，由于初級資源產(chǎn)品與工業(yè)品之間存在價格“剪刀差”，使得中西部資源豐富地區(qū)在資源收益分配中處于不利位置，其資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢。同時，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中不可避免要占用、破壞大量的土地，產(chǎn)生環(huán)境污染，并引發(fā)一系列生態(tài)問題，不利于資源產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)利益。其三，難以有效調(diào)節(jié)級差收益，不利于企業(yè)公平競爭。礦產(chǎn)資源稟賦、開采條件等客觀因素不同，礦產(chǎn)資源開采成本和產(chǎn)品質(zhì)量差異很大。由于資源稅采取定額稅率，致使品質(zhì)越差的品種資源稅稅負(fù)相對較高，而質(zhì)優(yōu)價高的品種資源稅稅負(fù)相對較輕，造成了稅收負(fù)擔(dān)的倒掛，有悖于資源稅調(diào)節(jié)級差收益的政策初衷。

　　此外，由于資源稅的主要稅權(quán)集中于中央，地方政府不能根據(jù)各地特點，因地制宜地制定相關(guān)政策，這也不利于調(diào)動地方積極性。

　　從這次全面推進(jìn)資源稅改革的時機(jī)來看，由于當(dāng)前正處于資源價格持續(xù)低迷時期，改革的時機(jī)比較恰當(dāng)，總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少改革阻力。

　　“全面改革”主要體現(xiàn)在五方面

　　此次資源稅改革最顯著的特點就是“全面”，涵蓋征收范圍、征收方式、稅率、稅費關(guān)系、稅收優(yōu)惠、稅權(quán)劃分等各個方面。

　　此次全面推進(jìn)資源稅改革，其主要目標(biāo)是：通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。此次資源稅改革最顯著的特點就是“全面”，涵蓋征收范圍、征收方式、稅率、稅費關(guān)系、稅收優(yōu)惠、稅權(quán)劃分等各個方面。具體而言，改革的主要內(nèi)容可歸結(jié)為以下五個方面：

　　其一，擴(kuò)大征收范圍。按照循序漸進(jìn)的原則，分步實施、逐漸擴(kuò)大資源稅征收范圍。首先，在河北省開征水資源稅試點工作。采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點范圍，條件成熟后在全國推開。其次，逐步將森林、草場、灘涂等其他自然資源納入征收范圍。

　　其二，改革征收方式。根據(jù)資源品的特征，采用“從量定額”和“從價定率”并存的方式。對鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦等21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計征，計稅依據(jù)由原礦銷售量調(diào)整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級產(chǎn)品或金錠的銷售額；對經(jīng)營分散、多為現(xiàn)金交易且難以控管的黏土、砂石，按照便利征管原則，仍實行從量定額計征。

　　其三，規(guī)范稅費關(guān)系。全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費基金，將全部資源品目礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，停止征收價格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的各種收費基金項目。對確需保留的依法合規(guī)收費基金項目，要嚴(yán)格按規(guī)定的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實規(guī)范征收行為。

　　其四，合理確定稅率。中央制定列舉名稱的資源品目的稅率浮動范圍；省級人民政府在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，考慮本地區(qū)資源稟賦、企業(yè)承受能力和清理收費基金等因素，提出具體適用稅率。為提高資源綜合利用效率，對開采難度大、成本高以及綜合利用的資源可給予減稅或免稅的稅收優(yōu)惠。

　　其五，完善稅權(quán)劃分。按照適度分權(quán)的原則，結(jié)合我國資源分布不均衡、地域差異較大等情況，在不影響全國統(tǒng)一市場前提下，賦予地方較大的稅政管理權(quán)。主要體現(xiàn)在三個方面：省級政府可結(jié)合本地實際，根據(jù)森林、草場、灘涂等資源開發(fā)利用情況提出征收資源稅具體方案建議；省級人民政府按照改革前后稅費平移原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，對主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議；由省級政府決定本轄區(qū)資源稅的減稅免稅等優(yōu)惠政策。

　　“全面改革”將產(chǎn)生多重積極效應(yīng)

　　此次改革對于促進(jìn)資源合理開發(fā)利用、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)等諸多方面，都將產(chǎn)生積極效應(yīng)。

　　此次改革是在深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建設(shè)“兩型”社會的大背景下展開的，對于促進(jìn)資源合理開發(fā)利用、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)等諸多方面，都將產(chǎn)生積極效應(yīng)。具體來說，可以歸納為以下幾種效應(yīng)：

　　第一，資源節(jié)約與環(huán)保效應(yīng)。資源稅是同資源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個稅種。雖然我國資源稅在開征之初是為了調(diào)節(jié)級差收入，但隨著形勢的發(fā)展，賦予了其矯正外部性、保護(hù)自然環(huán)境和節(jié)約資源的功能。但由于現(xiàn)行資源稅設(shè)置中，存在征收范圍狹窄、征收方式以及稅率設(shè)計不合理等制度缺陷，使其這一功能發(fā)揮受限。例如，由于現(xiàn)行資源稅對市場價格不敏感，不足以以經(jīng)濟(jì)手段促使生產(chǎn)者和消費者充分重視資源的稀缺性，導(dǎo)致了資源的粗放開采、低效利用，造成了巨大的資源浪費。而從價計征則能真實地反映礦產(chǎn)品的價格變動情況和稀缺程度，真正體現(xiàn)資源稅與礦產(chǎn)資源消耗之間的本質(zhì)聯(lián)系，有利于提高礦產(chǎn)資源的利用效率。因此，推進(jìn)資源稅改革，一個重要目標(biāo)就是促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。通過調(diào)整資源稅的稅率和計稅依據(jù)等，發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，抑制資源開發(fā)利用中的浪費行為，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用，保護(hù)非再生、不可替代資源及環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　第二，收益分配優(yōu)化效應(yīng)。全面推進(jìn)資源稅改革，有利于優(yōu)化資源開發(fā)利用中的利益分配關(guān)系。比如，有利于優(yōu)化政府與企業(yè)分配關(guān)系。實行從價計征，建立稅收與資源價格直接掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制，使資源稅稅額隨產(chǎn)品價格及時調(diào)整，國家可以從資源產(chǎn)品價格上漲中獲得應(yīng)有的收益，使政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系趨于合理。又如，有利于優(yōu)化區(qū)域之間的資源收益分配關(guān)系。通過調(diào)整稅率、實行從價計征、擴(kuò)大征收范圍等，可以調(diào)整初級資源產(chǎn)品與工業(yè)品之間的價格“剪刀差”，有利于改變中西部資源豐富地區(qū)在區(qū)域利益分配中的不利位置，使資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財政優(yōu)勢。再如，有利于優(yōu)化企業(yè)之間的分配關(guān)系。這主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)級差收益的功能，解決因礦產(chǎn)資源稟賦、開采條件和產(chǎn)品質(zhì)量等因素引起的稅收負(fù)擔(dān)倒掛問題，促進(jìn)企業(yè)公平競爭；另一方面，通過將全部資源品目礦產(chǎn)資源補償費費率降為零、停止征收價格調(diào)節(jié)基金、清理違規(guī)收費等改革，規(guī)范稅費關(guān)系，減輕企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)。

　　第三，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級效應(yīng)。通過資源稅改革可以提高資源產(chǎn)品的價格，促使污染者承擔(dān)環(huán)境與資源保護(hù)費用，使相關(guān)的環(huán)境成本內(nèi)部化，消除市場在生態(tài)環(huán)境問題上存在的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，從而促進(jìn)企業(yè)節(jié)約資源。從價計征能夠改變過去從量計征對價格不敏感的現(xiàn)象，增加稅負(fù)彈性，促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)有效開采利用資源，并通過價格傳導(dǎo)機(jī)制將稅負(fù)傳導(dǎo)到中下游產(chǎn)業(yè)和最終產(chǎn)品上，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造，創(chuàng)新和使用節(jié)能降耗技術(shù)，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

　　第四，地方稅體系改革效應(yīng)。地方稅體系單薄、稅種結(jié)構(gòu)不合理、缺少主體稅種等問題，自分稅制改革以來就成為地方稅體系的一個突出問題。雖然“營改增”之后，中央與地方的分成比例調(diào)整為五五分，但仍未解決這一問題。資源稅是地方稅體系的重要組成部分。全面推進(jìn)資源稅改革，賦予地方政府較大的稅權(quán)，不僅可以調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，而且可以提升資源稅在地方財政收入中的比例，甚至在資源豐富地區(qū)，可以逐步形成以資源稅為主導(dǎo)的地方稅體系。同時，資源稅改革的全面推進(jìn)，也對其他地方稅種的改革以及中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整形成倒逼機(jī)制，逐步建立財力、事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財政體制。（陳龍）

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