監(jiān)管政策相繼落地 藥輔規(guī)范無終點

6月1日，國家食品藥品監(jiān)督管理局（SFDA）發(fā)布了《加強藥用輔料監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定》（討論稿）（下稱“《規(guī)定》”），要求各有關(guān)單位于6月8日前反饋意見。此舉應(yīng)為前不久發(fā)生的“鉻超標(biāo)膠囊”風(fēng)波的應(yīng)急反應(yīng)，藥用輔料安全問題再次觸動了監(jiān)管者的神經(jīng)。

此前，我國針對藥輔市場的監(jiān)管已出臺一些相關(guān)政策，但從目前來看，需要在實踐中不斷加以改革和完善。規(guī)范化監(jiān)管任重道遠(yuǎn)，推廣規(guī)范化監(jiān)管只有起點，沒有終點。

監(jiān)管更趨嚴(yán)格

根據(jù)《藥品管理法》明文規(guī)定，藥用輔料本身并非藥品，不完全受到藥品法律規(guī)范的約束，但與原料藥組方并經(jīng)加工成為藥品后，又歸入藥品的法律規(guī)范范圍之內(nèi)。2004年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)立行政許可的決定》，明確提到“藥用輔料注冊”為行政許可項目，藥用輔料注冊首次正式被納入法律監(jiān)管的視野。

2005年6月，SFDA注冊司發(fā)布了臨時性文件《藥用輔料注冊申報資料要求》，并表示將盡快出臺《藥用輔料注冊管理辦法》。同年9月，其發(fā)布了《藥用輔料管理辦法》（討論稿），但少了“注冊”兩字，旨在擴大監(jiān)管范圍，并向社會公開征求意見和召開討論會，但一直沒有正式發(fā)布。究其原因可能有兩方面：一是全面提出對藥用輔料的行政監(jiān)管措施尚缺乏法律依據(jù)；二是2006年5月的“齊二藥”事件，引發(fā)了監(jiān)管者對應(yīng)該以何種方式管理藥用輔料以及如何合理分配責(zé)任的深層次思考。

2003年，SFDA開始構(gòu)思藥用輔料的《藥用輔料生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP），2004年形成初稿，并網(wǎng)上發(fā)布征求意見，組織了多次討論會。“齊二藥”事件的發(fā)生，促使藥用輔料GMP于2006年正式頒布。作為指導(dǎo)性文件，要求行業(yè)參照執(zhí)行，但引發(fā)了業(yè)界對藥用輔料是否應(yīng)該實行GMP的不同理解。有觀點認(rèn)為，參照即是可不執(zhí)行；另一種觀點認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)根據(jù)具體品種的生產(chǎn)情況嚴(yán)格執(zhí)行。盡管理解不一，但迄今為止，沒有任何一家藥用輔料企業(yè)聲稱不執(zhí)行GMP。

在此期間，SFDA提出了對藥用輔料備案管理的模式，2010年9月公布了《藥用原輔材料備案管理規(guī)定》（征求意見稿），組織了多次討論并征求意見。2011年11月，SFDA再次就此公開征求意見，表明擬進一步調(diào)整藥用輔料管理模式的意圖，但至今尚處于未定狀態(tài)。有專家分析，“鉻超標(biāo)膠囊”風(fēng)波可能引發(fā)了SFDA對藥用輔料備案管理制度的質(zhì)疑。實際上，《規(guī)定》已釋放出這種信號，監(jiān)管的措施更趨于嚴(yán)格，如：新的輔料和安全風(fēng)險化較高的輔料實行許可管理（即注冊管理），對其他輔料實行備案管理；要求各級藥品監(jiān)管部門必須加強藥用輔料生產(chǎn)使用全過程管理等。

而歐美等國家對藥用輔料采取的是以行業(yè)自律為主的管理模式，由行業(yè)協(xié)會制定藥用輔料GMP實施指南，企業(yè)自覺遵守執(zhí)行。協(xié)會也可承接企業(yè)的GMP申請，對其進行審計、認(rèn)證，產(chǎn)品采取全面的備案管理等。我國的監(jiān)管者對此也予以借鑒，并在《規(guī)定》中有所體現(xiàn)，但藥品行業(yè)中質(zhì)量安全問題屢屢出現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)管者處于進退兩難的局面，難以形成系統(tǒng)的藥用輔料管理體系。

我國藥用輔料市場環(huán)境尚不成熟，誠信體系不夠健全，行業(yè)內(nèi)的大部分是微小企業(yè)，經(jīng)濟實力薄弱。在這種狀況下，以行政監(jiān)管為主，行業(yè)、企業(yè)自律為輔的方式可能更適合我國國情，整個藥品行業(yè)的質(zhì)量管理和責(zé)任模式還有待深入探討。

配套制度亟待完善

近十年來，我國一直在探索藥用輔料的監(jiān)管模式，許多政策難以定型，使企業(yè)甚至監(jiān)管者在面對行業(yè)發(fā)展中的一些問題時都感到茫然。

筆者認(rèn)為，面對困惑，首先應(yīng)該明確藥用輔料GMP必須執(zhí)行，使各地均按同一尺度來審查新開辦的輔料企業(yè)，或者進行換證審查，并依此進行日常監(jiān)管，避免目前存在的全國各地監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一致的現(xiàn)象，同時可為推行GMP認(rèn)證和企業(yè)進行審計提供標(biāo)準(zhǔn)。其次，SFDA應(yīng)制定或者由行業(yè)協(xié)會制定一個較詳細(xì)的藥用輔料GMP的實施指南，指導(dǎo)企業(yè)更好地執(zhí)行。再次，藥輔企業(yè)也可以制定自己的實施方案，在不違反GMP原則的基礎(chǔ)上與制藥企業(yè)約定具體品種的生產(chǎn)條件和質(zhì)量管理要求。

關(guān)于藥用輔料品種注冊和備案分類管理模式，《藥用原輔材料備案管理制度》（DMF）也需盡快出臺。對于實行備案管理產(chǎn)品的企業(yè)主體，資質(zhì)應(yīng)予明確，必須按照藥用輔料GMP進行審查，取得《藥品生產(chǎn)許可證》，這是生產(chǎn)藥用輔料應(yīng)具備的基本條件。但是，照此要求，一些大化工類和食品類的輔料，如：酸、堿、蜂蜜、香精、色素等企業(yè)很多不愿意申請，可能會造成這些藥用輔料無人可供的局面。針對這種情況，曾有專家提議采取“列名”管理的方式，將這一部分特殊的輔料單列，允許企業(yè)備案并使用，由企業(yè)自行承擔(dān)使用的風(fēng)險。

需建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

雖然“齊二藥”事件和“鉻超標(biāo)膠囊”風(fēng)波發(fā)生在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)的問題上，但我國尚有大部分在用的輔料沒有藥用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其中隱藏的風(fēng)險是顯而易見的。

據(jù)統(tǒng)計，我國目前的輔料品種有500多種，現(xiàn)版藥典收載132種，其他標(biāo)準(zhǔn)約50多種，SFDA藥品審評中心公布的常用輔料299種，其中不少沒有對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。而美國現(xiàn)版藥典收載輔料463種。

此外，不管是注冊管理還是備案管理都面臨標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題，沒有藥用標(biāo)準(zhǔn)，注冊或備案都難以進行。我國藥用輔料產(chǎn)業(yè)的落后也與標(biāo)準(zhǔn)體系的落后有一定關(guān)系，這不僅表現(xiàn)在品種數(shù)量上，還反映在品種的規(guī)格上。例如我國的藥典收載了聚山梨酯80、乳糖、羥丙纖維素等，還缺少注射用聚山梨酯80、注射用乳糖和高取代羥丙纖維素等。現(xiàn)版藥典收載的品種標(biāo)準(zhǔn)也有許多尚待完善，如對微晶纖維素性狀和粒徑的描述、羥丙甲纖維素粘度范圍等都不適于現(xiàn)在行業(yè)的需求。

藥用輔料在藥劑中起著改變藥物釋放方式等作用，所以除理化指標(biāo)外，功能性指標(biāo)也是質(zhì)量好壞的重要標(biāo)志。但功能性指標(biāo)因產(chǎn)品、工藝而異，無法有統(tǒng)一的要求，所以標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該有引導(dǎo)使用者關(guān)注的功能性指標(biāo)信息。

目前，藥典委員會正在編纂《中國藥用輔料手冊》，擬收載800多個輔料品種，雖然不是法定標(biāo)準(zhǔn)，但可以在目前標(biāo)準(zhǔn)缺失的情況下，作為一種參考，也可作為未來實行備案管理的無藥用標(biāo)準(zhǔn)品種的過渡性標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

相比歐美等國家，我國在藥用輔料管理方面，協(xié)會的作用是極為薄弱的，迄今為止沒有專門的藥用輔料協(xié)會，而是屬于行業(yè)協(xié)會中的一個專委會，其行業(yè)影響力不夠。而歐美國家藥用輔料協(xié)會在制定藥用輔料GMP實施指南、鼓勵和指導(dǎo)企業(yè)通過協(xié)會的GMP認(rèn)證、接受第三方審計的委托、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面已成為政府管理的重要協(xié)助者，并參與了法律和政策的制定。

政府部門應(yīng)主動支持成立中國藥用輔料協(xié)會，并由協(xié)會在行業(yè)內(nèi)推行GMP，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，做好行業(yè)規(guī)劃，加強行業(yè)自律管理?！兑?guī)定》也明確指出積極鼓勵行業(yè)協(xié)會參與藥用輔料的監(jiān)管，這充分表明了政府部門的積極態(tài)度。

總而言之，現(xiàn)階段我國應(yīng)加強藥用輔料監(jiān)管的力度，加快標(biāo)準(zhǔn)化的進程，建立行業(yè)協(xié)會，支持其參與行業(yè)的管理，這樣將更加有利于我國藥用輔料產(chǎn)業(yè)健康有序地發(fā)展。

來源：醫(yī)藥經(jīng)濟報 作者：尹正龍

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