PPP“藥方”能否解融資之困

　　如何有效撬動(dòng)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和運(yùn)營(yíng)，解決巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口，是我國(guó)也是整個(gè)亞太地區(qū)面臨的難題。包括我國(guó)在內(nèi)的亞太各國(guó)將目光投向PPP模式，這個(gè)藥方能否解融資之困，還需要在試點(diǎn)實(shí)踐中摸索檢驗(yàn)。

　　基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP模式，是10月22日在北京召開(kāi)的第21屆亞太經(jīng)合組織APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)上熱議的焦點(diǎn)，“對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論最為熱烈，幾乎占了一半的時(shí)間。”財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉說(shuō)。我國(guó)也正以“加速度”在國(guó)家及地方層面推進(jìn)PPP模式。近期，江蘇推出首批15個(gè)擬運(yùn)用PPP模式的試點(diǎn)項(xiàng)目，投資總額達(dá)875億元；天津采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施達(dá)20個(gè)，總投資超過(guò)500億元；安徽公布第一批42個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目，總投資709億元。10月20日，財(cái)政部表示，將抓緊推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)工作，確定第一批示范項(xiàng)目名單并對(duì)外公布。

　　多方共贏的合作方式

　　PPP，一般被翻譯為“政府和社會(huì)資本合作模式”，是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系?？梢哉f(shuō)，這是一種能實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式。

　　推廣使用PPP模式，有利于緩解政府提供公共服務(wù)的資金壓力。預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，據(jù)估算，由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。

　　“原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴(lài)財(cái)政、土地的投融資體制的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，目前亟須建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。而PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制?！必?cái)政部副部長(zhǎng)王保安說(shuō)。

　　推行PPP模式的重要作用還體現(xiàn)在提高政府運(yùn)用財(cái)政資金的效率上。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，“政府可以將一部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金投入到PPP項(xiàng)目，利用PPP的科學(xué)機(jī)制，通過(guò)企業(yè)進(jìn)行更高效率的管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)，提供更好的公共服務(wù)?！?/p>

　　首要問(wèn)題是嚴(yán)格界定邊界

　　作為一項(xiàng)重要的創(chuàng)新，制度設(shè)計(jì)和政策安排如何關(guān)系著PPP模式能否順利推行。9月底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)范推行PPP模式的流程。

　　在確定項(xiàng)目示范范圍方面，《通知》要求，“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?！睂?shí)際上，目前一些省份在推行PPP模式時(shí)都是集中在這些領(lǐng)域。

　　“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的首要問(wèn)題。該由政府管的，要切實(shí)管住管好；該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類(lèi)型，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目梳理分類(lèi)?！蓖醣０舱f(shuō)。

　　對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)估論證，《通知》強(qiáng)調(diào)，要積極借鑒“物有所值”評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證。

　　“各地PPP試點(diǎn)項(xiàng)目多、投資大，應(yīng)盡快完善相關(guān)制度措施，規(guī)范各地試點(diǎn)行為，否則就可能出現(xiàn)很多問(wèn)題?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說(shuō)。

　　合理安排風(fēng)險(xiǎn)與收益

　　政府推行PPP模式，是為了更好地提供公共服務(wù)；而社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，首先考慮的則是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資收益問(wèn)題。

　　財(cái)政部《通知》明確，項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

　　“在商言商”，社會(huì)資本是要追求利潤(rùn)的，這就需要政府設(shè)計(jì)合理的制度，通過(guò)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。楊志勇認(rèn)為。

　　補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)際上就是政府承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)?！锻ㄖ访鞔_，對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益、但社會(huì)效益較好的PPP項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

　　PPP項(xiàng)目提供的公共服務(wù)如何定價(jià)也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。要做到既避免公共服務(wù)價(jià)格過(guò)高引發(fā)公眾不滿情緒，又保障社會(huì)資本長(zhǎng)期合理回報(bào)、確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)，需要政府運(yùn)用好補(bǔ)貼政策，并有效行使監(jiān)督管理權(quán)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，對(duì)確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果也十分重要。

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