全面實(shí)施績(jī)效管理 實(shí)現(xiàn)PPP“平飛”發(fā)展

　　當(dāng)前PPP績(jī)效評(píng)價(jià)存在缺乏頂層設(shè)計(jì)等問題，從樹立項(xiàng)目績(jī)效意識(shí)等方面全力推進(jìn)PPP績(jī)效管理，推動(dòng)規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定“平飛”態(tài)勢(shì)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期PPP模式推廣工作的重要任務(wù)。

 

　　十九大報(bào)告談到財(cái)政工作時(shí)提出，全面實(shí)施績(jī)效管理。此前，財(cái)政部也多次發(fā)文要求對(duì)PPP開展績(jī)效評(píng)價(jià)和管理。近日，財(cái)政部負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，在PPP工作中全面實(shí)施績(jī)效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。

 

　　這是針對(duì)近年來PPP“井噴式”發(fā)展所帶來的支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”等問題，中央及有關(guān)部門做出的有力回應(yīng)。

 

　　通過績(jī)效評(píng)價(jià)這一利器推動(dòng)規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定“平飛”態(tài)勢(shì)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期PPP模式推廣工作的重要任務(wù)。

 

 

　　PPP績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏頂層設(shè)計(jì)。盡管在PPP眾多的政策規(guī)章和實(shí)施細(xì)則中，都會(huì)或明或隱地提及績(jī)效問題，也制定了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等評(píng)價(jià)辦法，但遺憾的是，目前我國尚未形成系統(tǒng)的、專門針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范，也沒有就PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、對(duì)象、組織實(shí)施、共性指標(biāo)、監(jiān)督管理、結(jié)果運(yùn)用等方面制定相應(yīng)的辦法和實(shí)施細(xì)則。

 

　　PPP績(jī)效評(píng)價(jià)體系“碎片化”傾向較為嚴(yán)重。PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、利益相關(guān)者、對(duì)象、階段、指標(biāo)體系不能完整地反應(yīng)PPP的全貌，系統(tǒng)性不足。就評(píng)價(jià)主體而言，項(xiàng)目單位自評(píng)價(jià)、政府部門評(píng)價(jià)、社會(huì)資本評(píng)價(jià)等績(jī)效評(píng)價(jià)之間的關(guān)系沒有理順，不同評(píng)價(jià)主體的職能定位、側(cè)重點(diǎn)、相互關(guān)系沒有一個(gè)清晰界定。就評(píng)價(jià)對(duì)象而言，PPP涉及預(yù)算資金、社會(huì)資本等資金投入形式，政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司都會(huì)參與到PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過程中，針對(duì)不同資金來源的評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所差異。就評(píng)價(jià)階段而言，PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、實(shí)施、轉(zhuǎn)讓和完結(jié)階段績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、指標(biāo)、運(yùn)作方式存在一定的差異。物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證主要集中在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和立項(xiàng)階段。項(xiàng)目實(shí)施過程中的績(jī)效監(jiān)測(cè)和評(píng)估、按績(jī)效付費(fèi)機(jī)制尚不完善。已經(jīng)完結(jié)的PPP項(xiàng)目事后績(jī)效評(píng)價(jià)和影響評(píng)價(jià)也有待規(guī)范。

 

　　PPP績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能力亟須完善。PPP涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大多數(shù)行業(yè)，涉及的專業(yè)知識(shí)面寬，涉及多元主體及領(lǐng)域。這對(duì)開展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和能力提出了更高的要求。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)如果按照原來的“慣性”開展績(jī)效評(píng)價(jià)，很可能“以偏概全”。

 

　　有的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用流于形式。目前我國的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)中依然存在物有所值評(píng)價(jià)量化程度不足、財(cái)政承受能力論證科學(xué)性不夠等問題，兩者支撐“總量控制”和“配置效率”提升的功能還沒有完全發(fā)揮出來。在項(xiàng)目實(shí)施階段，按績(jī)效付費(fèi)的科學(xué)依據(jù)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善。在項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓階段，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)的支撐作用還有待提高。

 

 

　　第一，樹立PPP項(xiàng)目績(jī)效意識(shí)，制定政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法、實(shí)施細(xì)則、評(píng)價(jià)指南、共性指標(biāo)和工具方法，形成PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的制度體系和頂層設(shè)計(jì)，為PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，厘清財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)的區(qū)別與聯(lián)系。將PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)納入財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)一般框架中。將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)納入PPP全生命周期管理過程中。在評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系設(shè)置中突出定量評(píng)價(jià)的內(nèi)容，體現(xiàn)PPP項(xiàng)目特殊性。緊扣“預(yù)算紅線”進(jìn)行總量控制；緊扣方案之間的比較選擇，優(yōu)化“配置效率”；緊扣成果導(dǎo)向，優(yōu)化“運(yùn)營(yíng)效率”。

 

　　第二，在事前階段，主要解決總量控制和配置效率問題，要加強(qiáng)物有所值評(píng)價(jià)、成本收益分析、公共部門比較值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和影響評(píng)估，將這些評(píng)價(jià)的結(jié)果作為選擇PPP模式、私人提供、政府直接提供的依據(jù)。在事中階段，主要解決運(yùn)營(yíng)效率問題，需要按照投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、結(jié)果和影響的結(jié)果鏈條，建立PPP績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)，特別是需要建立績(jī)效與現(xiàn)金流、績(jī)效與付費(fèi)之間的清晰關(guān)聯(lián)，形成按績(jī)效付費(fèi)的機(jī)制，準(zhǔn)確測(cè)算政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的額度和周期。在轉(zhuǎn)移階段，要按照績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品。在項(xiàng)目完結(jié)階段，則需要從決策、管理和績(jī)效三個(gè)方面，對(duì)PPP項(xiàng)目開展總結(jié)性評(píng)價(jià)，尤其是要開展影響評(píng)價(jià)和成本收益分析。

 

　　第三，完整的績(jī)效管理過程包括績(jī)效計(jì)劃的制定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)四個(gè)階段，每個(gè)階段都需要利益相關(guān)者的充分參與。根據(jù)政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司在利益訴求和職責(zé)履行上的差異，以結(jié)果鏈為主線，從投入、過程、產(chǎn)出和效益四個(gè)環(huán)節(jié)，分別開展PPP預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。這些績(jī)效評(píng)價(jià)既要相互聯(lián)系，又要體現(xiàn)差異性。

 

　　第四，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了推進(jìn)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)，需要盡快形成PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的基本框架、共性指標(biāo)。并在基本框架和共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立針對(duì)不同對(duì)象、不同階段、不同行業(yè)的績(jī)效指標(biāo)庫。參照歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)等，形成PPP提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本數(shù)據(jù)庫。

 

　　第五，PPP績(jī)效評(píng)價(jià)及其管理有自身的邏輯和知識(shí)體系，需要加大培訓(xùn)力度，建立專家?guī)欤訌?qiáng)研究，總結(jié)成果。通過機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高PPP績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。（作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院 曹堂哲）

 

　　轉(zhuǎn)自：中國財(cái)經(jīng)報(bào)