近日，財(cái)政部發(fā)布第四批政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目名單，其中，旅游PPP示范項(xiàng)目數(shù)量為27個(gè)，投資總額為349.17億元，較第三批入選項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)92.86%，投資額增長(zhǎng)54.2%，數(shù)量遠(yuǎn)高于體育、文化、健康、養(yǎng)老等其他四大幸福產(chǎn)業(yè)。
（圖片來源：互聯(lián)網(wǎng)） 此舉成為投資大潮風(fēng)起云涌的當(dāng)下，旅游PPP項(xiàng)目“一馬當(dāng)先”的生動(dòng)寫照，也為全域旅游如火如荼的關(guān)口，優(yōu)質(zhì)旅游“多點(diǎn)開花”注入了嶄新動(dòng)能。
旅游PPP項(xiàng)目“一馬當(dāng)先”底氣何在？又緣何能夠撥動(dòng)優(yōu)質(zhì)旅游的“一池春水”？未來還有哪些“痛點(diǎn)”亟待突破？
政府：“四兩撥千斤”——撬動(dòng)社會(huì)資本提升公共服務(wù)
PPP是公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，政府和社會(huì)資本形成一種伙伴式合作關(guān)系，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
自PPP模式推出以來，很快成為政府部門撬動(dòng)社會(huì)投資的支點(diǎn)。按照《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》要求，財(cái)政部將對(duì)政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予以獎(jiǎng)代補(bǔ)獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金將從中央財(cái)政普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金中支出。
伴隨大眾旅游時(shí)代的到來，PPP模式也水漲船高。由于旅游PPP項(xiàng)目具有現(xiàn)金流良好、盈利能力較強(qiáng)等特點(diǎn)，已經(jīng)成為促進(jìn)旅游公共服務(wù)建設(shè)的重要模式。
國(guó)家旅游局此前發(fā)布的《2016中國(guó)旅游投資報(bào)告》顯示，2016年國(guó)家加大支持PPP模式投資力度，旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)逐步擴(kuò)大了PPP模式的應(yīng)用。截至2016年11月，旅游行業(yè)項(xiàng)目PPP投資數(shù)量592個(gè)，占PPP投資項(xiàng)目總數(shù)的5.7%，總投資額6115億元。
旅游PPP示范項(xiàng)目的支點(diǎn)效應(yīng)，引發(fā)了各部門、各級(jí)政府力推旅游PPP模式。
2017年，財(cái)政部、教育部、國(guó)家旅游局等19個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》提出，優(yōu)先支持旅游信息化提升工程；旅游廁所、旅游服務(wù)中心、旅游集散中心等旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；特色旅游功能區(qū)、國(guó)家精品旅游帶、國(guó)家旅游風(fēng)景道、特色旅游目的地等重點(diǎn)領(lǐng)域旅游公共服務(wù)項(xiàng)目。
國(guó)家旅游局還積極協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展改革委安排國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)資金690億元支持旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與國(guó)家開發(fā)銀行等12家金融機(jī)構(gòu)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，“十三五”期間將為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供2.1萬億元信貸支持。
《寧夏回族自治區(qū)“十三五”全域旅游發(fā)展規(guī)劃》提出，創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，改革創(chuàng)新投融資模式，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP等投融資模式改革創(chuàng)新。
《青海省加快提升旅游業(yè)發(fā)展行動(dòng)方案》提出，通過旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游資產(chǎn)證券化、PPP模式、上市籌措資金等手段，搭建旅游資本運(yùn)作平臺(tái)。
安徽省印發(fā)《關(guān)于將旅游業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)的意見》提出，創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，支持社會(huì)資本以股權(quán)投資、特許經(jīng)營(yíng)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式參與旅游開發(fā)建設(shè)。
湖北省不久前公布的55個(gè)優(yōu)選旅游項(xiàng)目名錄中，PPP和政府投資旅游項(xiàng)目26個(gè)，總投資額327億元，分別占項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的47%和31%……
不難看到，各級(jí)政府部門在大力實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略、全力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)旅游發(fā)展的過程中，正在將PPP模式作為撬動(dòng)社會(huì)資本的重要支點(diǎn)。旅游PPP模式正在成為各地啟動(dòng)大項(xiàng)目投資、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的新模式和主要方式。
專家分析，由于地方政府財(cái)力有限，老百姓對(duì)民生改善方面的需求在顯著增加，PPP成了一個(gè)撬動(dòng)包括旅游產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新興的產(chǎn)業(yè)投資杠桿，不僅能匯聚社會(huì)資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，還能在提高旅游服務(wù)質(zhì)量等多個(gè)方面發(fā)揮積極作用。
企業(yè)：“天然的基因”——激發(fā)投資活力壯大市場(chǎng)主體
充滿活力的市場(chǎng)主體是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)旅游發(fā)展的根基。PPP模式備受青睞的重要原因，在于不斷壯大旅游市場(chǎng)主體，激發(fā)市場(chǎng)主體投資活力。在不少業(yè)者看來，“旅游業(yè)擁有天然的PPP模式基因。”
2017年，北京懷柔雁棲湖景區(qū)因“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇而再次享譽(yù)全球。而令世人印象深刻的雁棲湖夜景，充分借鑒中國(guó)畫“勾、皴、擦、點(diǎn)、染”等手法，呈現(xiàn)出“大山大水，水墨畫卷”的效果，一時(shí)風(fēng)生水起。而此前2016杭州G20峰會(huì)上，主會(huì)場(chǎng)杭州國(guó)際博覽中心、錢江兩岸大型聲光秀，同樣驚艷了世界，成為旅游名城杭州的新地標(biāo)。而這兩地美輪美奐的風(fēng)景，是同一家光環(huán)境運(yùn)營(yíng)商北京良業(yè)環(huán)境技術(shù)有限公司巧妙運(yùn)用PPP模式的作品。
“現(xiàn)在的很多項(xiàng)目，完全可以通過市場(chǎng)化的運(yùn)作獲得收益，從政府的角度說，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)財(cái)政不寬裕的情況，通過PPP模式一方面可以幫政府減輕壓力，另外一方面也與政府有更多的溝通機(jī)會(huì)，同時(shí)還可以確保項(xiàng)目實(shí)施起來會(huì)比較可持續(xù)。”北京良業(yè)環(huán)境技術(shù)有限公司副總裁殷紅斌說，用PPP模式開發(fā)夜間旅游項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了政府、市民及游客、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)資本方、專業(yè)服務(wù)商等多方共贏。
無獨(dú)有偶，華僑城集團(tuán)也運(yùn)用PPP模式，為社會(huì)資本進(jìn)軍旅游業(yè)提供了源源不竭的“活水”。
近年來，華僑城集團(tuán)開啟了央企參與地方改革發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的新模式。2015年，華僑城集團(tuán)推出共筑“100個(gè)美麗鄉(xiāng)村”計(jì)劃，采取多方合作共享的PPP模式，推動(dòng)文化旅游業(yè)務(wù)與城鎮(zhèn)化、互聯(lián)網(wǎng)、金融等領(lǐng)域的產(chǎn)融生態(tài)圈不斷完善，小鎮(zhèn)建設(shè)在全國(guó)多點(diǎn)開花結(jié)果。
華僑城旅游投資管理有限公司董事長(zhǎng)曾輝認(rèn)為，政府有資源，但缺乏資金和商業(yè)運(yùn)作模式。而企業(yè)有豐富的商業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有自己的基金，也可以跟其他基金合作，投資一些有價(jià)值的旅游項(xiàng)目。
此外，西安曲江新區(qū)大明宮國(guó)家遺址公園項(xiàng)目中，獨(dú)創(chuàng)“曲江-PPP模式”，有效地解決了大明宮國(guó)家遺址公園項(xiàng)目因開發(fā)范圍廣、難度大、項(xiàng)目綜合性強(qiáng)、所需資金數(shù)額較大等問題。湖南省世界民族文化旅游綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目，成功吸引投資185億元。海寧皮革時(shí)尚小鎮(zhèn)、嘉興南湖基金小鎮(zhèn)、油嶺生態(tài)旅游小鎮(zhèn)、深圳甘坑新鎮(zhèn)和合肥“PPP+VR+特色小鎮(zhèn)”等一系列旅游項(xiàng)目也成功吸引了社會(huì)資本的垂青。
當(dāng)前，全國(guó)景區(qū)中，屬于國(guó)有性質(zhì)的占53.3%。有專家分析，國(guó)有性質(zhì)就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運(yùn)營(yíng)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)，通過低成本解決景區(qū)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。也正是這種雙重屬性，決定了旅游業(yè)適用PPP模式的“天然基因”。
專家：“任重而道遠(yuǎn)”——健全市場(chǎng)機(jī)制共同防范風(fēng)險(xiǎn)
時(shí)下，PPP模式風(fēng)生水起的背后，我們也要看到，這一模式在我國(guó)起步時(shí)間較短，市場(chǎng)機(jī)制還不成熟，法律監(jiān)管有待健全，仍需相關(guān)各方共同防范風(fēng)險(xiǎn)，確保順應(yīng)“從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)旅游”的時(shí)代風(fēng)向。
先看一組數(shù)據(jù)——北京綠維文旅控股集團(tuán)有限公司日前發(fā)布的《中國(guó)旅游投融資研究報(bào)告（2017）》顯示，781個(gè)PPP入庫(kù)項(xiàng)目投融資規(guī)模達(dá)到9283億元，項(xiàng)目類型較為集中，大多分布在貴州、內(nèi)蒙古、新疆、山東及湖南等省份。目前，近90%的項(xiàng)目仍處于識(shí)別階段和準(zhǔn)備階段，只有85個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入了采購(gòu)階段和實(shí)施階段，項(xiàng)目落地率普遍偏低。
不僅如此，由于旅游PPP的期限一般長(zhǎng)達(dá)20-30年，投資金額大、期限長(zhǎng)、收益低，也會(huì)為政府和企業(yè)帶來經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的融資額度大與投資回報(bào)期偏長(zhǎng)之間的矛盾造成了PPP項(xiàng)目融資的巨大困境。
對(duì)此，北京第二外國(guó)語學(xué)院教授李偉認(rèn)為，旅游項(xiàng)目的收益率低，且在運(yùn)營(yíng)的過程中，社會(huì)資本面臨低收益的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本做的項(xiàng)目屬于公益性質(zhì)，按理應(yīng)該獲得高收益，因此財(cái)政在兜底的時(shí)候應(yīng)該分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院黨委書記、研究員杜志雄提醒，旅游PPP要保持項(xiàng)目的盈利性和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，不應(yīng)該在PPP模式下，給地方政府形成新的債務(wù)增長(zhǎng)源。
云南世博旅游控股集團(tuán)原副總經(jīng)理?xiàng)顝?fù)興呼吁，要按照長(zhǎng)期規(guī)劃發(fā)展思路，正確處理好景區(qū)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，以資本運(yùn)作，釋放其數(shù)百億數(shù)千億的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)價(jià)值，并切實(shí)有效推進(jìn)全域旅游、鄉(xiāng)村旅游以及旅游PPP項(xiàng)目。
專家表示，確保PPP模式在旅游行業(yè)既能開枝散葉，又能防患于未然，需要政府和企業(yè)兩方發(fā)力、雙管齊下。一方面要發(fā)揮企業(yè)家精神，讓企業(yè)有活力，全面提升傳統(tǒng)旅游吃住行游購(gòu)?qiáng)室?，挖掘旅游新要素，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，政府要深化機(jī)構(gòu)改革，讓管理有作為，用市場(chǎng)方式整治旅游市場(chǎng)秩序，創(chuàng)新旅游綜合管理機(jī)制。
對(duì)此，國(guó)家旅游局規(guī)劃財(cái)務(wù)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，國(guó)家旅游局將與財(cái)政部相關(guān)部門加強(qiáng)合作，共同推進(jìn)旅游PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)旅游又好又快發(fā)展，不斷滿足新時(shí)代人民的旅游美好生活需要。（記者 左登基）
轉(zhuǎn)自：中國(guó)旅游報(bào)
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