歐盟新電信法醞釀9年，緣何一片倒彩？

　　目前看來，歐盟此次發(fā)布的《規(guī)范》遭到了前所未有的大面積反對，這在以往并不多見。考慮到歐盟很多國家數(shù)字化發(fā)展嚴(yán)重滯后，《規(guī)范》在歐盟成員國落地過程中是否會針對民間聲音作出修改仍有待觀察。

　　歐盟官方網(wǎng)站6月6日發(fā)布消息稱，歐洲議會和歐盟理事會在經(jīng)過12小時的討論后終于達(dá)成一項(xiàng)政治共識，同意此前歐盟委員會提交的《歐盟電子通信規(guī)范（EECC）》（下稱《規(guī)范》）。這意味著歐盟在時隔9年后將再度修訂電信法。新法目的是推動歐盟高速網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展（包含5G），尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)，同時進(jìn)一步保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。但《規(guī)范》公布后，卻迎來一片反對之聲，背后的原因值得思考。

　　新法改革 意在抓住數(shù)字化機(jī)遇

　　這次電信法改革旨在幫助歐盟抓住數(shù)字化發(fā)展機(jī)遇，同時也是為實(shí)現(xiàn)歐盟單一數(shù)字市場進(jìn)行的最新努力。歐盟主管單一數(shù)字市場的副主席安德魯斯·安西普稱：“此項(xiàng)共識對于滿足歐洲日益強(qiáng)烈的聯(lián)網(wǎng)需求及提升歐盟的競爭力非常重要，我們正在為歐洲的5G發(fā)展奠定基礎(chǔ)。”而歐盟負(fù)責(zé)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會的委員Mariya Gabriel稱：“經(jīng)過數(shù)月的艱苦談判，我們達(dá)成了大膽但兼具平衡性的法規(guī)，將加快釋放無線電頻率，提供更佳的服務(wù)，給消費(fèi)者更多的保護(hù)，在超高速網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域有更大的投資。”

　　歐盟強(qiáng)調(diào)，新的《規(guī)范》對實(shí)現(xiàn)歐洲的連接目標(biāo)至關(guān)重要，將為歐盟民眾提供最佳的網(wǎng)絡(luò)，以確保他們能全面參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

　　《規(guī)范》的目的是促進(jìn)競爭，刺激投資，壯大市場，加強(qiáng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益?！兑?guī)范》包括三大方面的內(nèi)容。

　　為加快5G網(wǎng)絡(luò)部署，保證到2020年年底歐盟的5G頻率到位，并為運(yùn)營商提供至少20年的頻率持有期；對計(jì)劃用無線電頻率分配進(jìn)行更好的協(xié)調(diào)。

　　推動新型超高速固定網(wǎng)絡(luò)的普及，為此將制定政策保證超高速網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中的聯(lián)合投資更具可預(yù)測性，推動風(fēng)險共擔(dān)；為用戶利益考慮，持續(xù)推動競爭，管制重點(diǎn)將放在真正的瓶頸領(lǐng)域，比如桿路、管道和建筑物內(nèi)的線路等；針對純批發(fā)業(yè)務(wù)運(yùn)營商制定特定管制條款。

　　不論終端用戶是通過傳統(tǒng)方式（電話、短信）還是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（Skype、WhatsApp等）通信，要確保消費(fèi)者受益、受保護(hù)，主要做法包括：保證所有民眾能獲得可負(fù)擔(dān)的通信服務(wù)，包括普遍可獲得的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，能使用電子政府、在線銀行或視頻呼叫等服務(wù)；確保歐盟范圍內(nèi)的國際呼叫不高于0.19歐元/分鐘（據(jù)消費(fèi)者團(tuán)體BEUC在2016年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查，歐盟目前的國際呼叫平均價格為0.6歐元/分鐘），同時確保新《規(guī)范》不會破壞競爭、創(chuàng)新和投資；為殘疾用戶提供同等通信服務(wù)；推動提供更透明的價格和更易比較的合同方案；針對黑客、惡意軟件等，更大程度地保障網(wǎng)絡(luò)安全；為訂購捆綁服務(wù)包的用戶提供更多保護(hù)；讓攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)更簡便，制定適用于轉(zhuǎn)網(wǎng)錯誤或是流程過長問題的賠償機(jī)制；增加對民眾緊急狀態(tài)的保護(hù)，如對緊急呼叫者進(jìn)行更精準(zhǔn)的定位，將緊急通信手段擴(kuò)展到短信和視頻呼叫等，建立系統(tǒng)將公共預(yù)警轉(zhuǎn)移到移動手機(jī)上。

　　歐盟現(xiàn)行的電信法是在2009年修訂的。其后，信息通信業(yè)飛速發(fā)展。為適應(yīng)最新的發(fā)展形勢，歐盟委員會2016年9月提交了《規(guī)范》草案。今年3月，歐洲議會和歐盟理事會一致同意對無線電頻率管理進(jìn)行改革，以保障歐洲引入5G。

　　據(jù)悉，《規(guī)范》一旦被歐洲議會和歐盟理事會全面采用，歐盟成員國將在未來兩年內(nèi)將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)電信法。為促進(jìn)5G和全光纖寬帶網(wǎng)發(fā)展，歐盟特別指出，歐盟如認(rèn)為成員國當(dāng)?shù)胤膳c歐盟理念不符，則有權(quán)否決。這也是歐盟旨在打造單一數(shù)字市場的一大改革。

　　亟待騰飛 歐盟數(shù)字化滯后明顯

　　時隔9年，歐盟之所以要修訂電信法，根源在于如今的歐盟在數(shù)字化領(lǐng)域已經(jīng)明顯發(fā)展滯后，急需借新法的刺激實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的飛躍。

　　就在歐盟發(fā)布《規(guī)范》的同時，歐洲審計(jì)院也發(fā)布了最新的報告，直指歐盟數(shù)字化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。報告證實(shí)，歐盟此前設(shè)定的超高速寬帶（100Mbps以上）發(fā)展目標(biāo)無法預(yù)期完成。2010年，歐盟在《歐洲數(shù)字化議程》里明確，要在2020年讓歐盟每個家庭都能接入30Mbps以上的高速寬帶網(wǎng)，其中50%的家庭可接入100Mbps以上速率的超高速寬帶網(wǎng)。此前就有報告預(yù)計(jì)，僅有英國等少數(shù)幾個國家可能完成30Mbps的相關(guān)目標(biāo)，而100Mbps的目標(biāo)幾乎沒有一個歐盟國家可以實(shí)現(xiàn)。歐盟審計(jì)院在報告中也給出了預(yù)警，“到2020年前讓半數(shù)歐盟家庭接入超高速寬帶網(wǎng)的計(jì)劃進(jìn)度嚴(yán)重滯后……多數(shù)成員國存在問題”。據(jù)悉，目前歐盟半數(shù)成員國（14個）的鄉(xiāng)村高速寬帶網(wǎng)覆蓋率低于50%。到2017年年中，只有15%的家庭訂購了最低100Mbps的接入服務(wù)。

　　事實(shí)上，2016年，歐盟曾經(jīng)試圖升級目標(biāo)——到2025年讓歐盟所有家庭獲得最低100Mbps的寬帶服務(wù)，企業(yè)和公共部門接入速率最低達(dá)1Gbps。但這一新目標(biāo)并未被反復(fù)提及，畢竟2020年的目標(biāo)完成尚有難度，更何況后續(xù)任務(wù)。

　　報告預(yù)計(jì)，要實(shí)現(xiàn)歐盟制定的2020年目標(biāo)，還需要再投入高達(dá)2500億歐元，其中一半將用于偏遠(yuǎn)地區(qū)。而在歐盟，運(yùn)營商普遍并不積極在偏遠(yuǎn)地區(qū)投資建網(wǎng)，為此《規(guī)范》提出，對于最早一批部署高速網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)商，會有獎勵。

　　《規(guī)范》鼓勵在高速網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域推進(jìn)共同投資，但是政策細(xì)節(jié)并未披露，所以運(yùn)營商到底能從多大程度獲益還未可知。但有觀點(diǎn)擔(dān)心，歐盟層面給予主導(dǎo)型運(yùn)營商太多資金支持，會破壞市場競爭。而關(guān)于競爭，歐盟范圍內(nèi)向來存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為充分的競爭會自然促使運(yùn)營商主動去投資網(wǎng)絡(luò)，因?yàn)槿缛舨煌顿Y升級網(wǎng)絡(luò)就會失去現(xiàn)有的市場地位；而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，激烈的競爭反而會抑制運(yùn)營商的投資熱情，因?yàn)檫\(yùn)營商在白熱化競爭中本就勉力維持，因此會因?yàn)閾?dān)心網(wǎng)絡(luò)投資收不回成本而猶豫不決。

　　助力不明 新法被稱平添阻力

　　《規(guī)范》發(fā)布后，并未見到預(yù)期中的歡迎和贊賞之聲，負(fù)責(zé)建設(shè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的主力多數(shù)表達(dá)了對于新法的不滿。主要的質(zhì)疑在于，新法并未有實(shí)質(zhì)性的扶持舉措，但是在管制層面卻增加了諸多條款，相當(dāng)于給行業(yè)監(jiān)管增加了不必要的復(fù)雜性。

　　從歐盟發(fā)布的信息來看，《規(guī)范》在推動投資方面并沒有頗具實(shí)質(zhì)性的激勵舉措，但不利于傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的條款顯而易見：5G頻率持有期從預(yù)期中的25年縮短至20年；OTT類服務(wù)與通信服務(wù)被等同對待；對國際呼叫價格進(jìn)行上限管制。很多運(yùn)營商表示，這會致使產(chǎn)業(yè)錯失良機(jī)。

　　作為歐洲最大的運(yùn)營商，德國電信直言，《規(guī)范》太復(fù)雜，并沒有足夠激勵投資的舉措，反而增加了一層管制，“執(zhí)行效果很難估計(jì)”。德國電信的表態(tài)有其特殊的背景。該公司此前由于擔(dān)心斥巨資建設(shè)的高速網(wǎng)被強(qiáng)制向?qū)κ珠_放，幾乎擱置了其建網(wǎng)計(jì)劃長達(dá)十年，也因此導(dǎo)致德國目前高速網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重落后。德國電信稱，《規(guī)范》雖然強(qiáng)調(diào)要通過聯(lián)合投資模式推動網(wǎng)絡(luò)投資，但是也明確要對出資方同等對待，而且對于沒有參與投資的第三方公司也會給予網(wǎng)絡(luò)接入權(quán)。這相當(dāng)于并未給斥巨資建設(shè)網(wǎng)絡(luò)的投資方以更寬松的管制環(huán)境，并不能解除投資者的后顧之憂。

　　歐洲電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商協(xié)會（ETNO）也表示，《規(guī)范》增加了不必要的復(fù)雜性。該機(jī)構(gòu)表示，對服務(wù)價格管制實(shí)際上是“煙霧彈”，以分散外界對于歐洲信息通信行業(yè)沒有取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的注意力，該機(jī)構(gòu)呼吁歐盟成員國政府介入，并給行業(yè)提供幫助。ETNO執(zhí)行委員會主席Phillip Malloch言辭激烈：“新《規(guī)范》曾經(jīng)是過去十年中促進(jìn)歐盟投資的機(jī)會，但是錯失了?；A(chǔ)設(shè)施的主要投資者在建設(shè)一個真正的G級社會的過程中，將遭遇額外的、不必要的阻力，這是巨大的恥辱。”

　　行業(yè)觀察家也認(rèn)為，額外的價格管制條款在實(shí)際操作過程中可能與歐盟的初衷背離，而促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合投資的舉措也并不令人滿意。Assembly資深分析師Luca Schiavoni稱：“固網(wǎng)領(lǐng)域的主導(dǎo)型運(yùn)營商和競爭型運(yùn)營商都對《規(guī)范》頗有微詞，而移動運(yùn)營商對于此前承諾的25年牌照有效期縮短到20年也備感失落。”有分析師指出，牌照的持有期從之前的25年縮短為20年，意味著運(yùn)營商斥資購買5G牌照后面臨的資金回報壓力將會更大。此舉很顯然不利于刺激網(wǎng)絡(luò)投資。而根據(jù)歐盟此前的預(yù)計(jì)，5G投資總額將達(dá)600億歐元。

　　而代表電信行業(yè)的GSMA（GSM協(xié)會）更是迅速發(fā)表聲明警告，歐洲錯過展現(xiàn)5G領(lǐng)導(dǎo)力的機(jī)會。GSMA認(rèn)為，這項(xiàng)協(xié)議是政治妥協(xié)的表現(xiàn)，不能正視歐洲電信產(chǎn)業(yè)的長期挑戰(zhàn)，而且可能阻礙5G網(wǎng)絡(luò)在歐洲的部署，進(jìn)而削弱該地區(qū)的競爭力，并傷害歐洲公民。

　　GSMA列舉了諸多不利因素。投資不確定性：對這項(xiàng)協(xié)議未能充分表達(dá)提供強(qiáng)有力的、有利于投資的監(jiān)管改革抱負(fù)，GSMA深感失望。GSMA認(rèn)為，只有這樣的保證才能讓該行業(yè)作出必要的投資，最終使消費(fèi)者受益。

　　缺乏統(tǒng)一性：雖然已推出一些建設(shè)性規(guī)定，但主要問題仍未觸及。其中包括確保各成員國的頻譜獎勵做法實(shí)現(xiàn)有意義的融合，以及向投資者保證許可的持續(xù)時間比當(dāng)前更長。缺乏公平競爭環(huán)境：盡管取得一些進(jìn)展，但這項(xiàng)協(xié)議未能解決歐洲電信產(chǎn)業(yè)在一些重要領(lǐng)域仍處于監(jiān)管過度的情況，從而導(dǎo)致其無法受益于公平競爭環(huán)境。這項(xiàng)協(xié)議的確讓使用人際交流服務(wù)提供商的部分消費(fèi)者權(quán)益趨于一致，但仍存在大量差異。制定“相同服務(wù)，相同規(guī)則”的政策會帶來更多的競爭、創(chuàng)新和消費(fèi)益處。GSMA特別提到，附加的零售價格監(jiān)管是不合理的，因?yàn)橄M(fèi)者和企業(yè)在向其他歐盟國家打電話時可以享有多種選擇。（記者 曉鏡）

　　轉(zhuǎn)自：人民郵電報

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