近40年來我國土地使用制度改革綜述

在改革開放中完善市場配置土地制度——近40年來我國土地使用制度改革綜述

　　“敢為天下先”，是中國改革開放精神的生動(dòng)寫照，也是中國土地使用制度改革的天然基因。

　　40年前的那一夜，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識(shí)按下紅手印，成為中國改革開放的實(shí)踐起點(diǎn)；30年前的那一槌，深圳“敢為天下先”頂著壓力首次公開拍賣土地使用權(quán)，改寫了新中國的用地方式，給中國的改革開放插上了騰飛的翅膀。

　　展開改革開放的歷史長卷，每一次土地變革都留下了濃墨重彩的篇章。從始于20世紀(jì)70年代末的農(nóng)村土地制度改革到始于20世紀(jì)80年代末的城市土地有償使用制度改革，再到黨的十八大以來的“三塊地”試點(diǎn)改革，中國在用地方式轉(zhuǎn)變中不斷全面深化改革，也利用土地創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)“中國奇跡”。

　　農(nóng)地改革孕育火種與激情

　　春雷一聲震天響，清風(fēng)數(shù)拂天下春。小崗村“18個(gè)紅手印”催生的“大包干”，打破的不只是“大鍋飯”，而是點(diǎn)燃了整個(gè)中國的改革熱情。

　　1978年，小崗村實(shí)行“大包干”后一個(gè)月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這項(xiàng)中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，成為十一屆三中全會(huì)的重要議題。1982年1月1日，首個(gè)農(nóng)村“一號(hào)文件”正式出臺(tái)，明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶”都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。從此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從安徽、四川等地以磅礴之勢推向全國，極大地調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善。

　　在安徽小崗村、小井莊，“包產(chǎn)到戶”從暗流涌動(dòng)到如火如荼，無數(shù)農(nóng)民嘗到了豐收的喜悅，日子一天比一天好。

　　在四川廣漢，向陽鎮(zhèn)在全國率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包產(chǎn)到組”，并直接觸動(dòng)了《憲法》的修改，改變了農(nóng)村政治體制。包產(chǎn)到戶，讓家家都豐收了，也讓農(nóng)民嘗到了吃飽穿暖的滋味。向陽，成了“中國農(nóng)村改革第一鄉(xiāng)”。

　　在貴州湄潭，一場“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)展開。他們按照“堅(jiān)持土地集體所有權(quán)，搞活土地使用權(quán)，強(qiáng)化土地管理權(quán)，提高土地利用率和產(chǎn)出率”的總體思路，配套試驗(yàn)了農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、糧油購銷體制改革、非耕地資源計(jì)劃開發(fā)、土地金融公司組建及運(yùn)作、工業(yè)小區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，取得了不俗成效。

　　從“大鍋飯”到“大包干”，土地所有權(quán)歸集體，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，這是所有權(quán)和使用權(quán)在土地上的第一次分離，也是農(nóng)村人地關(guān)系的一次重大轉(zhuǎn)變，更是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營體制的一次重要?jiǎng)?chuàng)新。這次變革，為深化農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　1984年，我國基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。自此，農(nóng)村土地承包關(guān)系正式確立。但改革的步伐并未停止。農(nóng)村土地承包制度在改革開放中不斷調(diào)整完善。2002年，這一制度終于形成立法——《農(nóng)村土地承包法》，明確“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

　　從土地承包期限15年到延長至30年，再到“長期穩(wěn)定”變?yōu)?ldquo;長久不變”。一次次調(diào)整，及時(shí)回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的關(guān)切，消除了社會(huì)各界對土地承包關(guān)系的認(rèn)識(shí)分歧，也為進(jìn)一步完善黨的農(nóng)村土地政策留下了時(shí)間窗口。

　　當(dāng)改革的巨輪駛至2017年，農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整，提出實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

　　從所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，映射出農(nóng)地經(jīng)營方式的時(shí)代變遷。

　　農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)終于可以“變現(xiàn)”了！資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”故事，在全國掀起熱潮，人地關(guān)系又一次在制度變遷中悄然發(fā)生著變化。

　　市場配置土地：從“基礎(chǔ)性”到“決定性”

　　改革，始于農(nóng)村，卻并未止于農(nóng)村。1978年，當(dāng)“大包干”在農(nóng)村以星星之火形成燎原之勢時(shí)，深圳以特區(qū)之名，開始講述改革與開放的故事。從小崗到深圳，從農(nóng)村到城市，天地間蕩起改革開放的春潮，而土地使用制度改革也在對外開放的挑戰(zhàn)中壯闊前行。

　　在改革開放的第一個(gè)10年，在國民經(jīng)濟(jì)亟待復(fù)蘇、外資企業(yè)躍躍欲試進(jìn)入國內(nèi)市場的勢態(tài)下，在大量土地資源低效利用、大規(guī)模隱形土地市場長期存在的情形下，“無償、無限期、無流動(dòng)”的計(jì)劃配置與行政劃撥用地制度亟待轉(zhuǎn)變。“大包干”下的“兩權(quán)分離”（所有權(quán)和使用權(quán)）也給城市用地提供有益的啟示。我國在部分沿海城市展開了從收取城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)到土地有償出讓的探索。

　　1987年，深圳敲響了新中國土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”，被外媒稱作“是中國土地管理制度在理論和實(shí)踐上的一次重大突破，是中國土地使用開始進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志”“標(biāo)志著中國大陸的改革開放進(jìn)入歷史新時(shí)期”。在此后短短一年時(shí)間里，《憲法》和《土地管理法》先后修改，為土地有償出讓新制度的確立和推行提供了基本的法律依據(jù)。

　　從此，國有土地告別了“無償、無限期、無流動(dòng)”，開啟了“有償、有限期、有流動(dòng)”的新紀(jì)元。市場，這只無形之手，終于在土地資源配置中發(fā)揮作用。改革開放大潮中的地方政府與群眾，開始認(rèn)識(shí)到“地能生金”，相信“土地是財(cái)富之母”。土地，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中的重要地位和作用日益顯現(xiàn)，成為城市經(jīng)營的重要一隅。“以地謀發(fā)展”，逐漸成了大大小小城市的共識(shí)。

　　與此同時(shí)，從“保發(fā)展、保資源”到“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”，從商業(yè)用地“招拍掛”到工業(yè)和經(jīng)營性用地全面實(shí)行“招拍掛”，再到土地政策參與宏觀調(diào)控，土地有償使用制度的改革充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不斷探索完善規(guī)章制度，積極推動(dòng)舊城改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、國有企業(yè)改制等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　土地有償使用制度的健全與完善，也推動(dòng)著土地市場逐步走向規(guī)范化，建成了包括城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資在內(nèi)的多層次市場體系。

　　伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，土地二級(jí)市場的需求越發(fā)強(qiáng)烈。然而，土地二級(jí)市場存在著交易自發(fā)分散、交易規(guī)則不健全、服務(wù)監(jiān)管不完善、交易信息不對稱等與完善的現(xiàn)代市場體系不平衡、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題。

　　改革的問題依然要靠深化改革來解決。為此，黨的十八屆三中全會(huì)作出了“讓市場在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，并要求“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場”，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和完善的現(xiàn)代市場體系。

　　2017年2月，原國土資源部在30個(gè)?。▍^(qū)、市）的34個(gè)市縣（區(qū)）全面啟動(dòng)土地二級(jí)市場試點(diǎn)工作。兩年來，34個(gè)試點(diǎn)不斷開花結(jié)果。“試制度”全面推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)制度更加明晰，交易審核制度不斷完善；“試路徑”穩(wěn)中有進(jìn)，從一、二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)、國有和集體聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的角度，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；“試成效”亮點(diǎn)紛呈，市場交易更加活躍，土地要素流動(dòng)更加順暢，存量土地配置效率更高。從試點(diǎn)啟動(dòng)至今年5月，試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)讓土地3175宗，面積15083公頃，涉及價(jià)款458億元；部分試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)讓交易量比前3年年均交易量增加50%以上，有效促進(jìn)了存量土地的盤活；長春、廈門、許昌等地的劃撥土地出租收益也增長了67%。

　　土地利用方式的轉(zhuǎn)變，正為中國經(jīng)濟(jì)的又一次騰飛積聚優(yōu)勢。土地市場的日趨完善，為“以減量換增量”創(chuàng)造了更為廣闊的平臺(tái)。上海、北京率先步入“減量化”用地時(shí)代，以“立方”挑戰(zhàn)“平方”，用地效益節(jié)節(jié)升；廣州變“建新城”為“改舊城”，全面提升城市建設(shè)水平；深圳幾經(jīng)城市更新，已步入4.0時(shí)代，從經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等全方位推進(jìn)城市建設(shè)，為改革開放下一程蓄力……

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場

　　三十而立，四十不惑。改革開放的這個(gè)10年里，新一輪農(nóng)村土地制度改革鳴笛啟航。

　　這是走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的10年。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，要求改革征地制度，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2013年，十八屆三中全會(huì)決定提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。2014年，農(nóng)村土地制度改革沿著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的路徑“三箭齊發(fā)”，在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)分類進(jìn)行，正式拉開了“新土改”的大幕。

　　此后，33個(gè)試點(diǎn)在“蹄疾”與“步穩(wěn)”之間尋求著平衡，在推動(dòng)有效改革與堅(jiān)守底線之間尋找著平衡。一方面，對于看準(zhǔn)了的、條件成熟的改革單元，乘風(fēng)破浪，爭取新突破、新成效；另一方面，對于實(shí)在難啃的“硬骨頭”，心存耐性，深入調(diào)查研究、不斷摸索總結(jié)。

　　自2015年年底以來，原國土資源部先后制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》等文件，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)加快開展集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)等，加強(qiáng)了農(nóng)村土地調(diào)查、確權(quán)和規(guī)劃工作，既有力支撐了改革試點(diǎn)，也為今后深化改革、促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序利用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　然而，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”7個(gè)字早已決定，農(nóng)村土地制度改革絕不能單打獨(dú)斗。在統(tǒng)籌中深入，在深入中統(tǒng)籌，是打好這場攻堅(jiān)戰(zhàn)的不二法則，既要功夫向內(nèi)抓好內(nèi)部統(tǒng)籌，也要眼光向外推進(jìn)外部統(tǒng)籌。

　　2015年10月，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》出爐，開啟了全面深化農(nóng)村改革大幕的“總施工圖”，發(fā)出了統(tǒng)籌各項(xiàng)農(nóng)村改革的號(hào)角。2017年中央一號(hào)文件提出，將農(nóng)村土地征收制度改革和經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣，將“三塊地”改革徹底打通。

　　黨的十九大吹響了鄉(xiāng)村振興的號(hào)角。在這幅宏大的藍(lán)圖中，農(nóng)村土地制度改革被賦予了更為艱巨的任務(wù)。半個(gè)月后，全國人大宣布農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)延期一年。原國土資源部部長姜大明在當(dāng)年的全國國土資源工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)工作不能只見“盆景”而不見“苗圃”，要嚴(yán)守底線，增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，逐步顯化改革的綜合效益。

　　乘風(fēng)破浪正當(dāng)時(shí)，快馬揚(yáng)鞭自奮蹄。“三塊地”改革不斷傳來落蹄聲，一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度性成果躍然紙上。

　　——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)摸清“家底”、增效擴(kuò)能。從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐步開花結(jié)果。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)積極開展就地入市、調(diào)整入市和整治入市，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度；加強(qiáng)村集體內(nèi)部土地資產(chǎn)處置管理，積極探索入市主體及其組織形式。截至今年3月，共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約11.9萬宗、141.5萬畝；發(fā)證25萬多宗，發(fā)證率82%，為入市改革廓清權(quán)屬基礎(chǔ)；共辦理78宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款，貸款金額約23.56億元。

　　——征地制度改革試點(diǎn)取得積極成效。在縮小征地范圍方面，探索了公共利益用地范圍，研究了征收目錄；在規(guī)范征地程序方面，普遍建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制，簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議，建立健全土地征收矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益；在多元保障方面，從實(shí)際出發(fā)拓展安置和就業(yè)途徑，通過留地留物業(yè)安置、入股安置、留糧食安置以及征地補(bǔ)償款代管等方式，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。

　　——宅基地制度改革試點(diǎn)全面深入推進(jìn)。在宅基地“三權(quán)分置”的探索下，在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動(dòng)下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，均取得積極進(jìn)展。截至2018年3月底，試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押4.7萬宗，抵押金額91億元；騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬戶、7.1萬畝。

　　——內(nèi)外統(tǒng)籌有序推進(jìn)。農(nóng)村綜合改革穩(wěn)步向前，33個(gè)試點(diǎn)全部納入新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，14個(gè)納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)全部列入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，不少試點(diǎn)地區(qū)納入了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。伴隨著“三塊地”改革統(tǒng)籌推進(jìn)，以及土地二級(jí)市場試點(diǎn)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場在部分地區(qū)已經(jīng)“初長成”。

　　——改革與立法相互促進(jìn)。在總結(jié)提煉各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并在與國務(wù)院法制辦等相關(guān)部門充分溝通的基礎(chǔ)上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成；同年5月23日，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）發(fā)布；結(jié)合征求意見，又進(jìn)行了18處修改，修正案送審稿于同年7月27日正式上報(bào)國務(wù)院審議；今年4月27日，全國人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃公布，土地管理法（修改）列入初次審議的法律案。

　　在走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廣闊土地上，農(nóng)業(yè)正逐步強(qiáng)起來，農(nóng)民正漸漸富起來，農(nóng)村正日益美起來。浙江德清的鋼琴小鎮(zhèn)飛出激揚(yáng)樂章，鋼琴產(chǎn)業(yè)在那里深深扎根，農(nóng)民成了“樂器之王”，訂單飛到美國；安徽金寨宅基地改革釋放“蝴蝶效應(yīng)”，萬戶貧困戶脫了貧，農(nóng)民主動(dòng)上門要求參加宅改；越來越多常年在外的“候鳥”，紛紛借土地新政“回歸”創(chuàng)業(yè)，成為種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、旅游大戶；外資企業(yè)也借助改革進(jìn)入農(nóng)村市場，享受到農(nóng)村土地制度改革的“紅利”……

　　敢為天下先，改革永不歇。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，從農(nóng)村土地制度改革到城市土地有償使用制度改革，從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國，波瀾壯闊的40年，讓我們讀懂了改革開放的豐富內(nèi)涵，見識(shí)了市場這只無形之手的強(qiáng)大力量。土地改革始終與改革開放一路同行，市場在土地資源配置中的作用日益凸顯，橫亙在城鄉(xiāng)土地之間的鴻溝步步縮小。站在全新的歷史征程上，相信通過改革不斷創(chuàng)新完善的市場配置土地制度，定能在改革開放中開創(chuàng)出一片新天地。（記者 車娜）

　　轉(zhuǎn)自：中國自然資源報(bào)

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