WTO改革將“三管齊下”

　　二戰(zhàn)之后形成的全球經(jīng)貿(mào)治理體系中，世貿(mào)組織(WTO)所代表的多邊貿(mào)易體制是核心機(jī)構(gòu)之一，在管轄全球貿(mào)易和投資等方面的作用不可替代。

　　改革背景：WTO遭遇五大挑戰(zhàn)

　　多邊貿(mào)易體制的增強(qiáng)及全球貿(mào)易和投資的開(kāi)放，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁的發(fā)動(dòng)機(jī)，并帶來(lái)了生產(chǎn)率提高、競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)、價(jià)格降低和生活水平提高。在此過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家也受益匪淺，在全球貿(mào)易中的份額從上世紀(jì)七十年代的區(qū)區(qū)四分之一增加到目前的近半壁江山，通過(guò)參與經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

　　但是，近年來(lái)，尤其是2008年金融危機(jī)以來(lái)，多邊貿(mào)易體制陷入了巨大的困境，遇到了空前的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

　　其一，多邊貿(mào)易談判停滯。除了《貿(mào)易便利化協(xié)定》、信息技術(shù)產(chǎn)品擴(kuò)圍談判等有限成果外，WTO在談判上乏善可陳。2002年啟動(dòng)的多哈回合徹底失敗，多邊貿(mào)易規(guī)則基本上停留在1995年WTO成立時(shí)的水平，與國(guó)際貿(mào)易和投資受信息革命的推動(dòng)在模式不斷推陳出新，在規(guī)模上日益擴(kuò)大的局面形成鮮明對(duì)比。這其中既有國(guó)際金融危機(jī)、大國(guó)政局變化等外部因素的影響，也是WTO本身決策機(jī)制繁瑣、談判模式落后等內(nèi)在因素使然。

　　其二，西方經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的治理模式部分失靈。西方在經(jīng)濟(jì)上受惠于經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)自由化的同時(shí)，社會(huì)政策則缺位，忽視對(duì)受到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)沖擊的弱勢(shì)群體的扶持，導(dǎo)致其社會(huì)分裂、民意內(nèi)傾，反經(jīng)濟(jì)全球化和反貿(mào)易自由化的浪潮高漲，并引發(fā)美歐的政治圖譜右傾。

　　其三，爭(zhēng)端解決機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。美國(guó)政府以WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)部分成員在案件裁決中越權(quán)為由，長(zhǎng)期杯葛上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)目前只有3名成員，勉強(qiáng)維持，2019年底將面臨只有1名成員并徹底癱瘓的危險(xiǎn)，屆時(shí)將很有可能使WTO最為獨(dú)特的裁決機(jī)制失靈停擺。

　　其四，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家圍繞“特殊和差別待遇”爭(zhēng)議不斷。2008年金融危機(jī)全面沖擊西方發(fā)達(dá)國(guó)家，使其經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，新興經(jīng)濟(jì)體尤其是中國(guó)則總體保持較快增長(zhǎng)，使國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局呈現(xiàn)“東升西降”的局面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在“吃虧”的感覺(jué)，并據(jù)此在多邊談判中要求和主要發(fā)展中國(guó)家“互惠”，并攻訐后者繼續(xù)享受“特殊和差別待遇”，雙方權(quán)利和利益的再平衡成為阻礙多邊談判的核心癥結(jié)。

　　由于這些情況，國(guó)際社會(huì)關(guān)于WTO改革的呼聲日漸高漲，2017年底的WTO第11次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，各成員部長(zhǎng)在認(rèn)可WTO重要作用的同時(shí)，也普遍認(rèn)為“(多邊貿(mào)易)體制并非完美，必須增強(qiáng)承諾，努力對(duì)其加以改善”。2018年5月法國(guó)總統(tǒng)馬克龍也呼吁WTO主要成員正視現(xiàn)實(shí)、承認(rèn)不足，為制定新規(guī)則制定路線圖。

　　此項(xiàng)工作最初主要是智庫(kù)在推動(dòng)，例如，筆者參與的德國(guó)貝塔斯曼基金會(huì)在WTO支持下成立的“全球貿(mào)易治理高級(jí)專(zhuān)家委員會(huì)”，于2017年及2018年初率先提出了題為《重振WTO的多邊治理》的報(bào)告，全面梳理了多邊貿(mào)易體制存在的挑戰(zhàn)并就應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)提出了一系列的初步建議，得到了WTO及其成員的關(guān)注并被廣泛討論。后來(lái)，一些協(xié)會(huì)、學(xué)者也紛紛提出各種建議，國(guó)際商會(huì)、達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇也將此作為其主要工作內(nèi)容之一。

　　最后，WTO成員也逐漸發(fā)聲并闡述觀點(diǎn)。歐盟、加拿大率先分別首先提出了內(nèi)容廣泛的立場(chǎng)文件。美國(guó)在多個(gè)政府文件中就發(fā)展中國(guó)家地位和“特殊和差別待遇”等提出了相關(guān)立場(chǎng)，中國(guó)隨后也提出立場(chǎng)文件。

　　隨著各方推動(dòng)，2018年12月1日“二十國(guó)集團(tuán)”(G20)通過(guò)其《G20領(lǐng)導(dǎo)人布宜諾斯艾利斯峰會(huì)宣言》，在認(rèn)可多邊貿(mào)易體制重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，指出“該體制目前未能實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)，且有改善的余地”，表示“支持對(duì)WTO進(jìn)行必要改革，以改進(jìn)其功能”。此宣言在一定程度上為WTO改革提供了政治動(dòng)力，此后WTO相關(guān)討論明顯加速。

　　改革內(nèi)容：涵蓋WTO三大基本職能

　　從目前各成員的提案來(lái)看，有關(guān)WTO改革的討論大致有以下三方面的內(nèi)容，即“透明度和日常工作”、“上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)危機(jī)”以及“規(guī)則制定”，基本上是“三管齊下”，涵蓋了WTO的三大基本職能，即“透明度和監(jiān)督機(jī)制”(通過(guò)定期通報(bào)等透明度機(jī)制和各相關(guān)機(jī)構(gòu)的日常工作來(lái)監(jiān)督相關(guān)協(xié)定的實(shí)施和成員義務(wù)的履行)、“爭(zhēng)端解決機(jī)制”(通過(guò)包括上訴機(jī)構(gòu)在內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決成員之間的糾紛)以及“規(guī)則制定”(通過(guò)談判來(lái)制定新的貿(mào)易和投資規(guī)則)。

　　首先，加強(qiáng)定期通報(bào)等透明度機(jī)制和日常機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制。

　　WTO成員定期通報(bào)相關(guān)政策并維持透明，對(duì)于其他成員監(jiān)督其履行WTO相關(guān)義務(wù)、確保WTO各項(xiàng)協(xié)議得到實(shí)施至關(guān)重要。但是，在此方面，各成員均存在一定問(wèn)題，遲通報(bào)甚至不通報(bào)的現(xiàn)象突出，長(zhǎng)期受到各方詬病。例如，在2018年10月23日舉行的WTO補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)上，主席表示，在164個(gè)WTO成員中，78個(gè)成員仍未按要求對(duì)其2017年之前的補(bǔ)貼情況、63個(gè)成員仍未對(duì)其2015年之前的補(bǔ)貼情況、56個(gè)成員仍未對(duì)其2013年之前的補(bǔ)貼情況進(jìn)行通報(bào)，并指出此情況“對(duì)相關(guān)協(xié)定的正確實(shí)施構(gòu)成了嚴(yán)重的問(wèn)題”。歐盟、加拿大等成員在其有關(guān)WTO改革的文件中均提出了此問(wèn)題，歐盟甚至提出了對(duì)不通報(bào)行為進(jìn)行懲罰的建議，例如一旦不通報(bào)即可被視為存在補(bǔ)貼的“有罪推定”等。

　　日常機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是指成員充分利用WTO現(xiàn)有的理事會(huì)和委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，通過(guò)在這些機(jī)構(gòu)的日常會(huì)議上闡述自己對(duì)其他成員貿(mào)易政策和措施的關(guān)注，各成員展開(kāi)討論，通過(guò)協(xié)商解決具體關(guān)注和糾紛。這是在爭(zhēng)端解決和規(guī)則制定之外，一條更為便捷和溫和的途徑。WTO所有機(jī)構(gòu)均有此項(xiàng)職能，相關(guān)工作由來(lái)已久。但各機(jī)構(gòu)之間的做法和成效大相徑庭。其中，技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)委員會(huì)的做法和成效顯著，僅2018年該委員會(huì)就討論了178件“特定貿(mào)易關(guān)注”，該機(jī)構(gòu)成立以來(lái)提起的550件“特定貿(mào)易關(guān)注”中的絕大多數(shù)均得以協(xié)商解決，僅有16件被訴諸爭(zhēng)端解決機(jī)制。很多智庫(kù)和WTO成員援引TBT委員會(huì)的工作，認(rèn)為其相關(guān)做法應(yīng)在其他WTO機(jī)構(gòu)進(jìn)行推廣。

　　另外，各方關(guān)于日常機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作的建議也包括加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，以及取消一些無(wú)效機(jī)構(gòu)等等。

　　其次，解決上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)。

　　目前WTO上訴機(jī)構(gòu)遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)，根源是美國(guó)的反對(duì)可能使其很快徹底癱瘓，被各方稱(chēng)作WTO成立以來(lái)“最為嚴(yán)重的危機(jī)”。

　　上訴機(jī)構(gòu)是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的“最高法院”，一般由7名成員組成，任期4年，可連任一次。在爭(zhēng)端解決機(jī)制中，上訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)專(zhuān)家組裁決進(jìn)行審核并做出終審，每個(gè)案件由其中3名成員審理。由于其裁決的獨(dú)立性和強(qiáng)制性，一直受到各方贊賞。

　　但是，近年來(lái)，美國(guó)認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)存在裁決越權(quán)、裁決形成判例并部分替代成員談判等諸多問(wèn)題，影響了成員的權(quán)利和義務(wù)，并以此為由阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)成員的延任和遴選，導(dǎo)致目前該機(jī)構(gòu)只剩3名成員(審議并裁決案件的最低成員數(shù)量)，而且其中2名的任期到2019年底將結(jié)束。如果美國(guó)繼續(xù)阻撓，將導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)徹底癱瘓。

　　為盡快消除此危機(jī)，歐盟、中國(guó)、加拿大等成員均將此作為其WTO改革建議方案的重點(diǎn)內(nèi)容，并將其定義為必須優(yōu)先解決的“危及WTO生存的關(guān)鍵問(wèn)題”；歐盟、巴西等成員還提交了專(zhuān)門(mén)的提案。此外，中國(guó)和歐盟還通過(guò)雙邊WTO改革工作組提出共同提案，并爭(zhēng)取到其他諸多成員聯(lián)署或支持。

　　第三，推進(jìn)規(guī)則制定。

　　規(guī)則制定較為復(fù)雜，既涉及談判方式(如由所有成員參與的多邊談判和部分成員參與的諸邊談判)和決策機(jī)制(如WTO的“協(xié)商一致”、“一攬子通過(guò)”等)，也涉及成員間利益的平衡(如針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的“特殊和差別待遇”)，以及一些具體議題的談判(如漁業(yè)補(bǔ)貼等多哈回合議題以及電子商務(wù)、投資便利化等新議題的談判)。

　　在談判方式上，多哈回合談判的徹底失敗成為一個(gè)標(biāo)志性事件，即多邊貿(mào)易體制由來(lái)已久的涉及眾多議題、由所有成員參與的“回合”型的大范圍談判，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前WTO成員眾多、利益多元以及貿(mào)易模式日新月異的現(xiàn)實(shí)。為此，歐盟、加拿大等成員提出，在維持所有成員參與的多邊談判的同時(shí)，應(yīng)允許志同道合的部分成員先行先試，在一些議題上率先談判，談判成果對(duì)所有成員適用。

　　在決策機(jī)制上，WTO遵從“協(xié)商一致”(consensus)和“一攬子通過(guò)”(single undertaking)的原則，并在實(shí)踐中嚴(yán)格適用。“協(xié)商一致”往往需要所有成員同意才能啟動(dòng)談判并通過(guò)談判成果，“一攬子通過(guò)”往往需要所有議題全部達(dá)成協(xié)議并一起通過(guò)。這種機(jī)制容易被一些成員濫用，要么是不同意啟動(dòng)談判，要么是將不同的議題掛鉤并相互“綁架”，從而導(dǎo)致談判久拖不決。為此，一些成員和智庫(kù)提出，應(yīng)防止濫用“協(xié)商一致”和“一攬子通過(guò)”原則，阻撓啟動(dòng)一些新議題的談判，或者阻撓一些先行達(dá)成的協(xié)議的通過(guò)或?qū)嵤?br />
　　在成員間利益平衡上，焦點(diǎn)主要是中國(guó)等發(fā)展中大國(guó)是否應(yīng)繼續(xù)享受“特殊和差別待遇”(即可以比發(fā)達(dá)國(guó)家承諾更少的減讓)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)已經(jīng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，應(yīng)在談判中做出更多減讓并承擔(dān)更多義務(wù)，不應(yīng)再被視作發(fā)展中國(guó)家并享受“特殊和差別待遇”。中國(guó)、印度等部分發(fā)展中成員則針?shù)h相對(duì)，提出了觀點(diǎn)相反的報(bào)告予以駁斥，雙方交鋒激烈。

　　在具體議題的談判上，目前各方圍繞多哈回合中的漁業(yè)補(bǔ)貼、維護(hù)糧食安全的公共儲(chǔ)備等議題展開(kāi)談判。按照聯(lián)合國(guó)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，漁業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)于2019年底結(jié)束。另外，部分成員已經(jīng)就電子商務(wù)、投資便利化等議題展開(kāi)了諸邊談判，貿(mào)易和性別、中小微企業(yè)(MSMEs)等諸邊談判議題亦被提出。(作者：盧先堃  是中國(guó)常駐WTO前參贊和綜合組長(zhǎng)，現(xiàn)任日內(nèi)瓦箂科中心執(zhí)行主任、中國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)和武漢大學(xué)兼職教授。)

　　轉(zhuǎn)自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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