日前，自然資源部發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引(2019年版)》（以下簡稱2019年版《指引》），在系統(tǒng)梳理近年來國家支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件基礎(chǔ)上，對2016年版《指引》進行了修訂。2019年版《指引》重點對土地用途管制、土地供應(yīng)、地價管理、集體建設(shè)用地管理等方面政策要點作了說明，并對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、民生服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域用地政策的實施進行說明，以更好地指導(dǎo)地方自然資源主管部門規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策。本期提煉2019年版《指引》中的部分要點，以供參考學(xué)習(xí)。
產(chǎn)業(yè)用地政策含義
產(chǎn)業(yè)用地政策是指國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳及自然資源部等部門的規(guī)范性文件中規(guī)定的適用于特定行業(yè)的用地政策。上述特定行業(yè)不包括房地產(chǎn)業(yè)。
產(chǎn)業(yè)用地涉及的內(nèi)容
本指引重點對上述特定行業(yè)涉及的國土空間規(guī)劃、土地用途管制、土地利用計劃安排、土地供應(yīng)、土地利用、不動產(chǎn)登記等涉及的政策要點予以歸納說明。
產(chǎn)業(yè)用地基本原則
地方各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和產(chǎn)業(yè)用地政策規(guī)定，落實國土空間規(guī)劃的管控要求，在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地中堅持規(guī)劃確定用途、用途確定供應(yīng)方式、市場確定供應(yīng)價格的原則。
平等對待各類用地主體
地方各級自然資源主管部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策時，應(yīng)當(dāng)堅持公平、開放、透明的市場規(guī)則，對產(chǎn)業(yè)用地中各種所有制經(jīng)濟一視同仁、平等對待，防止排除、限制市場競爭等不規(guī)范行為。
土地供應(yīng)基本規(guī)定
★劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)
◎符合《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規(guī)定的建設(shè)用地項目，方可以劃撥方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)。劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照劃撥決定書規(guī)定的用途和使用條件開發(fā)建設(shè)和使用土地。
◎除劃撥決定書、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新出讓的外，劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)人申請辦理有償使用手續(xù)的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以辦理。
★出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)
◎工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
◎符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號）的相關(guān)條件和要求的國有建設(shè)用地使用權(quán)，可以協(xié)議方式出讓，按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》辦理出讓手續(xù)。以協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。
◎依法以出讓方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。
★改變土地用途
◎建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者國有建設(shè)用地劃撥批準文件的規(guī)定使用土地。確需改變土地用途的，經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。經(jīng)批準改變土地用途的，簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)補繳國有建設(shè)用地使用權(quán)價款，按規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記。
產(chǎn)業(yè)用地管理要求
★國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的認定
◎落實產(chǎn)業(yè)用地政策時，對相關(guān)項目是否屬于國家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認的，市、縣自然資源主管部門應(yīng)會商產(chǎn)業(yè)主管部門，對項目性質(zhì)予以認定。
◎產(chǎn)業(yè)主管部門能夠就上述事項提供文件依據(jù)的，市、縣自然資源主管部門應(yīng)依據(jù)文件、按相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)主管部門不能就上述事項提供相應(yīng)文件的，市、縣自然資源主管部門可在與產(chǎn)業(yè)主管部門商議達成共識的基礎(chǔ)上，共同提出對項目用地適用政策的建議，報請有批準權(quán)的人民政府批準后實施。
★土地供應(yīng)前置條件
◎?qū)φ咴试S將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件的，設(shè)置供應(yīng)前置條件時，市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)商請?zhí)岢龉?yīng)前置條件的部門，書面明確設(shè)置土地供應(yīng)前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內(nèi)容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式等。市、縣自然資源主管部門認為相關(guān)前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設(shè)置。在制定供地方案和簽署供地文件時，除將相關(guān)內(nèi)容寫入外，還應(yīng)當(dāng)將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應(yīng)集體決策機構(gòu)匯報時專門作出說明。
◎市、縣自然資源主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門落實國土資規(guī)〔2015〕5號文件將項目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書作為簽訂土地供應(yīng)合同前提條件的規(guī)定，提醒提出關(guān)聯(lián)條件部門監(jiān)督承諾書履行情況。
★限制改變用途與分割轉(zhuǎn)讓及探索抵押融資
◎?qū)τ诼鋵嵁a(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)的宗地，相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉(zhuǎn)讓審批中予以落實。
◎探索允許營利性養(yǎng)老機構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等資產(chǎn)進行抵押融資。
◎探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域機構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資。
★卷宗與臺賬管理
◎市、縣自然資源主管部門要加強產(chǎn)業(yè)用地政策實施的服務(wù)和監(jiān)管，適用的產(chǎn)業(yè)用地政策文件應(yīng)當(dāng)納入土地使用權(quán)供應(yīng)檔案卷宗長期妥善保存。根據(jù)需要建立產(chǎn)業(yè)用地政策適用項目臺賬，記錄項目基本情況、適用產(chǎn)業(yè)用地政策、供后投資建設(shè)情況、過渡期起始時間及期滿處理情況等。
★落實批后監(jiān)管責(zé)任
◎市、縣自然資源主管部門要加強與產(chǎn)業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)配合，依據(jù)土地供應(yīng)合同、劃撥決定書、產(chǎn)業(yè)主管部門出具的相關(guān)文件、前置條件文件、項目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書等約定的用地條件、用地責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，強化用地供后聯(lián)合監(jiān)管，重大事項要及時向本級人民政府或相關(guān)機構(gòu)報告。
產(chǎn)業(yè)用地政策實施
★可按原地類管理的情形
各地要依據(jù)國土空間規(guī)劃積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目合理選址，盡量利用未利用地及存量建設(shè)用地等，不占或少占耕地，嚴格保護永久基本農(nóng)田。依據(jù)下列規(guī)定使用的農(nóng)用地或未利用地，可按原地類認定和管理，并嚴格按照規(guī)定條件使用土地。
◎光伏、風(fēng)力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定。對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認定標準的光伏復(fù)合項目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。
◎旅游項目中屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。
◎經(jīng)市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門認定為僅在年度內(nèi)特定旅游季節(jié)使用土地的鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施，自然資源主管部門在相關(guān)設(shè)施不使用永久基本農(nóng)田、不破壞生態(tài)與景觀環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不影響農(nóng)業(yè)種植、不硬化地面、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。超出特定旅游季節(jié)未恢復(fù)原狀的，由市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門責(zé)令恢復(fù)原狀。
◎?qū)ψ择{車旅居車營地的特定功能區(qū)，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。
◎?qū)矛F(xiàn)有山川水面建設(shè)冰雪場地設(shè)施，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的，可按原地類管理。
★土地利用計劃安排
各地要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、國土空間規(guī)劃和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，統(tǒng)籌使用新增和存量建設(shè)用地，合理安排用地計劃指標，優(yōu)先支持符合產(chǎn)業(yè)政策的項目用地，服務(wù)民生設(shè)施建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
◎允許各地在符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的前提下，對國家級開發(fā)區(qū)利用外資項目所需建設(shè)用地指標予以優(yōu)先保障，做到應(yīng)保盡保。
◎各地要將醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域用地納入國土空間規(guī)劃和年度用地計劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標、新增用地指標分配要適當(dāng)向上述領(lǐng)域傾斜，有序適度擴大用地供給。
◎省級人民政府在用地指標中可對國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)予以單列，優(yōu)先安排創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)用地。
◎?qū)σ?guī)劃建設(shè)的小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿(mào)企業(yè)集聚區(qū)等，要優(yōu)先安排用地計劃指標。
◎結(jié)合本地區(qū)實際，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地計劃。
★土地用途的確定
◎市、縣自然資源主管部門在組織產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)時，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式供地的，應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。
◎國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目用地，符合國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定確定土地用途。對現(xiàn)行國家標準分類中沒有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、縣自然資源主管部門可按照國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，結(jié)合土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需要，商同級產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見。
◎市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010－2017）規(guī)定的土地二級類填寫，規(guī)劃條件與《土地利用現(xiàn)狀分類》無直接對應(yīng)類型的，應(yīng)研究確定對應(yīng)的土地二級類的類型，必要時可征求產(chǎn)業(yè)、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類對照表，經(jīng)批準后統(tǒng)一執(zhí)行。
◎新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容該文件規(guī)定的用途設(shè)施（不包括商品住宅）建筑面積不超過15％的，仍按工業(yè)、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應(yīng)確定主用途并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式；主用途可以依據(jù)建筑面積占比確定，也可以依據(jù)功能的重要性確定，確定主用途的結(jié)論和理由應(yīng)當(dāng)寫入供地方案，經(jīng)批準后實施。
★土地價格評估
◎政府在供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地前應(yīng)依據(jù)土地估價結(jié)果和產(chǎn)業(yè)政策綜合確定底價。產(chǎn)業(yè)用地價格評估應(yīng)遵循出讓地價評估技術(shù)規(guī)范，至少選擇兩種方法，且須包括收益還原法、市場比較法、剩余法中的一種方法，以及成本逼近法、公示地價系數(shù)修正法中的一種方法。
◎?qū)τ诖嬖诳杀冉灰讓嵗?，宜首選市場比較法評估。對于缺乏市場交易的，可從同類產(chǎn)業(yè)的客觀運營收益中剝離出土地收益，通過收益還原法評估地價。對于尚無明確收益資料的新興產(chǎn)業(yè)用地，可通過相同或類似產(chǎn)業(yè)的投資分析資料等分析預(yù)測其正常收益，合理分配評估方法權(quán)重確定評估結(jié)果。對于國家予以政策扶持的產(chǎn)業(yè)類型，應(yīng)遵循區(qū)分市場定價與政策優(yōu)惠的原則，評估該類用地的正常市場價格后，綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策予以修正，確定基于相關(guān)政策約束下的參考價格。
★土地供應(yīng)價格的確定
◎各?。▍^(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的70％執(zhí)行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費用之和的，應(yīng)按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關(guān)建設(shè)項目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場經(jīng)營情況，客觀評估確定供應(yīng)底價。
◎農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地，應(yīng)嚴格按照規(guī)劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區(qū)域基準地價和工業(yè)用地最低價標準等確定出讓底價。
◎在符合生態(tài)環(huán)境保護要求和相關(guān)規(guī)劃的前提下，對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化土地建設(shè)的冰雪項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費用之和的原則確定。
◎?qū)κ褂?ldquo;四荒地”及石漠化、邊遠海島建設(shè)的鄉(xiāng)村旅游項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取相關(guān)費用之和的原則確定。
轉(zhuǎn)自：中國自然資源報
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