深圳土改新信號(hào)：市場(chǎng)向前 政府退后

　　據(jù)深圳官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計(jì)37.74萬棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。2009年5月通過的《處理決定》對(duì)農(nóng)村歷史遺留違建規(guī)定了確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等處理方式，但這部出臺(tái)許久卻沒有進(jìn)入實(shí)施階段的《處理決定》也讓外界猜測(cè)深圳的歷史遺留違建處理遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。

　　2012年8月出臺(tái)的《暫行措施》規(guī)定：“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體”，由村集體去處理土地上建筑物的相關(guān)權(quán)益。這釋放的一個(gè)信號(hào)是“政府與集體對(duì)話”，其背后的邏輯是：通過利益均享的方式來推進(jìn)土地確權(quán)工作。

　　深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開。

　　今年5月獲得批復(fù)的《深圳市土地管理制度改革總體方案》以下簡(jiǎn)稱《方案》猶如尚方寶劍，正在指導(dǎo)探路者“披荊斬棘”。今年8月出臺(tái)、已實(shí)施2個(gè)月的另一紙文件如同其注腳，在緩慢發(fā)酵中釋放著“土改”方案的新信號(hào)。

　　8月，深圳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》以下簡(jiǎn)稱《暫行措施》，在歷史用地確權(quán)和處置方面采用這樣的原則：“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體”，這意味著如果這一原則普遍和擴(kuò)大采用，那么在“小產(chǎn)權(quán)房”以違建形式存在的深圳，村集體將成為夾在政府和違建權(quán)利人之間的“中間人”，政府只跟村集體確權(quán)，而由村集體去處理土地上建筑物的相關(guān)權(quán)益。

　　一名官員形容“土改”是中央給予深圳土地制度上先行先試的權(quán)利，而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權(quán)和讓位于市場(chǎng)解決權(quán)益分配。如果這樣一種原則和方法擴(kuò)大，政府、村集體乃至開發(fā)商都顯然樂見其成，深圳“城中村”土地二次開發(fā)也得以提速，但質(zhì)疑聲卻表示，這是否意味著政府把違建處理的行政管理關(guān)系“變性”為村集體與違建者的民事關(guān)系，雖避免了政府與小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的直面，卻也將遭遇種種法律困境和難題。

　　懸而未決的劍

　　“2009年的這一文件是深圳迄今為止對(duì)于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個(gè)表態(tài)，但直到今日依然沒有執(zhí)行”，最可能的猜測(cè)就是深圳違建處理遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。

　　港人黃生化名絕對(duì)可以稱得上是深圳“城中村”中的一個(gè)“地主”。從西鄉(xiāng)大道拐進(jìn)固戍村，七拐八拐后，便看見一棟棟“握手樓”林立的“城中村”，待到車輛不能再前行時(shí)，靠邊停下，沿上坡路走幾步便來到黃生的家，這是一棟高7層的民房。

　　黃生和他的“妻子”住在這棟樓的頂層，從頂層望去，村里滿是這種“農(nóng)民房”，漸漸都高過黃生家的樓，“這兩年這種房子越建越高了”，黃生說。

　　樓道里，每層住戶都對(duì)黃生非常客氣，原因便是黃生是他們的房東，而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時(shí)，黃生名下上萬平方米的物業(yè)解決和保障了一些來深建設(shè)者的居住難題。如今，深圳可建設(shè)用地緊缺，城市要發(fā)展，政府亟需土地的二次開發(fā)釋放城市升級(jí)的空間，黃生所擁有的這些農(nóng)民房就成了深圳難以繞過的難題。

　　“土地改革？沒聽說過，跟我有什么關(guān)系?！秉S生在家里向記者展示著他當(dāng)初買地的收據(jù)。

　　在黃生看來，這些十?dāng)?shù)年前其向固戍原村民買地的收據(jù)就已充分證明這些地和房子歸屬于他，而不在乎這些房子有沒有那一紙“房產(chǎn)證”。

　　香港人黃生從上世紀(jì)80年代末開始便在固戍買地建房，“從原村民手里買那種100平方米左右的宅基地，那個(gè)時(shí)候很便宜，買來便建成房子，先后買了差不多10塊，也就建了10棟房子”，如今，黃生每月僅收租就有幾萬元，維持著衣食無憂的生活。

　　港人來深建房曾經(jīng)成就了無數(shù)“發(fā)家史”，深圳有土地沒錢的原村民和有錢沒房子的香港人結(jié)合在一起，在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房，后來不限于港人，“外地人”也帶著資本涌入，造就了深圳數(shù)以萬計(jì)的“農(nóng)民房”和“違建房”。

　　不僅原村民建，“外地人”建，在被從農(nóng)村趕入城市當(dāng)中失去了土地收入的各個(gè)村股份公司也不滿足于原有的經(jīng)濟(jì)模式而開始建“統(tǒng)建樓”，從種地到“種”房子收租，成為各個(gè)村搞經(jīng)濟(jì)的常見方式。在通俗的稱謂里，這些非商品房的房子都被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，而在深圳，這類房子大多被稱為“歷史遺留違法建筑”。

　　對(duì)于官方而言，當(dāng)年未曾遏制住的違法建筑、加建、搶建在客觀上解決了城市發(fā)展中移民人口的住房問題，違建實(shí)際上代替或相當(dāng)于廉租房以及保障房的用途，但時(shí)至今日，終于積重難返。

　　據(jù)深圳官方統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，深圳市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑總計(jì)達(dá)37.74萬棟，約4億平方米，約占深圳市總建筑面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種：一是村集體組織在村集體用地上建設(shè)的統(tǒng)建樓；二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋，也稱農(nóng)民房；一般狹隘概念的“小產(chǎn)權(quán)房”則屬第三類，即指外來開發(fā)商購(gòu)買村里的原村集體用地，未經(jīng)合法報(bào)建手續(xù)而建設(shè)并出售的房屋。

　　5月25日，深圳土改《方案》獲得批復(fù)，深圳土地改革啟動(dòng)，其中“推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)”的字眼則引起外界對(duì)于深圳小產(chǎn)權(quán)房將分類確權(quán)的猜測(cè)。

　　事實(shí)上，深圳早已有了對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”分類確權(quán)的最權(quán)威和明晰的政策文件。2009年5月，深圳通過《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》以下簡(jiǎn)稱《處理決定》，其中對(duì)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑規(guī)定了確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或沒收、臨時(shí)使用等處理方式，但確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的條件、處罰和補(bǔ)收地價(jià)款的標(biāo)準(zhǔn)與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。

　　“2009年的這一文件是深圳迄今為止對(duì)于違法建筑確權(quán)和處理最為明確的一個(gè)表態(tài)?！睆V東信榮律師事務(wù)所主任、深圳律師協(xié)會(huì)房地產(chǎn)與建設(shè)工程法律專委會(huì)委員張茂榮告訴記者，《處理決定》公布后，直到現(xiàn)在，實(shí)施辦法和配套措施依然沒有出臺(tái)，“沒有實(shí)施或?qū)嵤┎豁樌蚴瞧渌?，反正沒有執(zhí)行”。這部出臺(tái)許久依然沒有進(jìn)入實(shí)施階段的《處理決定》，也讓外界猜測(cè)深圳的歷史遺留違建處理遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。

　　“違建處理政策發(fā)生變化”

　　“這一《暫行措施》透露出來的信息是，2009年深圳的政策發(fā)生了變化?！睆埫瘶s認(rèn)為，按照以前的辦法，違建確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很明確了，按照現(xiàn)在的說法，違建確權(quán)的權(quán)力實(shí)際上給予了村集體。

　　港人黃生在2009年《處理決定》公布和實(shí)施后的違法建筑普查和登記工作中，為自己的房產(chǎn)做了登記，他特意拿出登記的回執(zhí)給記者看，以示其所擁有的房產(chǎn)和那些近幾年搶建和違建的房產(chǎn)不同。在其概念里，做了登記的房子自然距離“合法”更近一步，甚至在某種程度上已經(jīng)是“被默認(rèn)”的合法。

　　在2009年的《處理決定》中，只有那些存在安全隱患，占用已征轉(zhuǎn)國(guó)有土地、農(nóng)田、水源地、公共道路等的違法建筑才需要拆除或沒收，那些經(jīng)普查記錄符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，將在處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后辦理初始登記，核發(fā)房地產(chǎn)證。

　　“現(xiàn)在深圳處理違法建筑的這一政策似乎發(fā)生了變化。”張茂榮所說的變化是，2012年8月21日深圳出臺(tái)的《暫行措施》規(guī)定，已納入城市更新、未征轉(zhuǎn)或未補(bǔ)償、用地手續(xù)不全、行為發(fā)生在2007年6月30日以前的歷史用地，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位即村集體應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體。

　　如《暫行措施》的這一原則——土地確權(quán)主體將只能是“村集體”擴(kuò)大至深圳歷史遺留違法建筑的處理上，則意味著小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主如遇房屋征收或更新改造，政府將只和“村集體”來談，業(yè)主只能和村集體自行理順經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系，對(duì)業(yè)主來說顯然是個(gè)不利的消息。

　　深圳市規(guī)劃國(guó)土委主任王幼鵬在《暫行措施》發(fā)布會(huì)上表示，這些歷史用地的實(shí)際占有人可能包括原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、原村民及非原村民等，甚至已經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手，但既然處置用地屬于未簽訂征轉(zhuǎn)地協(xié)議或已簽訂征轉(zhuǎn)地協(xié)議但未進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠玫?，且用地處置以完善土地征轉(zhuǎn)手續(xù)為前提，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位即村集體就應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體。

　　“村里很多地名義上都是原村民的，但實(shí)際上中間轉(zhuǎn)手買賣的很多。”南山區(qū)某城中村村股份公司董事長(zhǎng)告訴記者：“在上世紀(jì)90年代，港人來村里買地都說是村里某某的兄弟姐妹，然后出錢建房再分配部分給他，這么多年又不斷地轉(zhuǎn)賣和交易，有些村里也說不清楚?！?/p>

　　《暫行措施》釋放的信號(hào)就是，“只允許政府與集體對(duì)話，不認(rèn)可違法建筑的各種業(yè)主”，綜合開發(fā)商研究院旅游與房地產(chǎn)研究中心主任宋丁認(rèn)為，政府是在“試水”這一政策，這樣才能理順關(guān)系，才有對(duì)話的主體，才能讓舊改項(xiàng)目盡早落實(shí)，也才能實(shí)現(xiàn)土地的二次開發(fā)。

　　深圳市城市更新辦副主任譚權(quán)透露，《暫行措施》這一原則背后的邏輯是：通過利益均享的方式來推進(jìn)土地確權(quán)工作。但這一文件是一個(gè)暫行措施，是否會(huì)擴(kuò)大范圍要看深圳城市更新進(jìn)展情況和深圳全市土地確權(quán)工作的進(jìn)度。

　　現(xiàn)實(shí)中卻可以看到這一“邏輯”已經(jīng)在采用。在深圳南山區(qū)蛇口漁業(yè)一村，開發(fā)商與村股份合作公司合作舊改，開發(fā)商向商品房業(yè)主和“私房”業(yè)主分別開出拆遷補(bǔ)償條件，而當(dāng)初購(gòu)買“集資房”的小業(yè)主和外來購(gòu)買擁有土地的大業(yè)主則沒有太多話語權(quán)。

　　“深圳違建處理的政策發(fā)生了變化。”張茂榮認(rèn)為，按照以前的辦法，違建確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很明確了，按照現(xiàn)在的說法，違建確權(quán)的權(quán)利實(shí)際上給予了村集體。

　　新措施欲解頑疾

　　2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的原則。實(shí)施兩年來，市場(chǎng)主導(dǎo)的模式為深圳提速不少，此次《暫行措施》的出臺(tái)，則是進(jìn)一步解決阻礙深圳進(jìn)行城市更新的“頑疾”。

　　然而，僅僅確權(quán)還不是相關(guān)各方最為迫切的需求。

　　按照深圳官方的解釋，深圳經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國(guó)有，而正是因?yàn)檫@一占地性質(zhì)的不同，官方認(rèn)為，深圳農(nóng)村城市化過程中遺留的違法建筑與國(guó)土資源部文件所稱的“小產(chǎn)權(quán)房”存在本質(zhì)區(qū)別。

　　常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒多次公開強(qiáng)調(diào)，深圳沒有“小產(chǎn)權(quán)房”，只有原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建造的不合法、不規(guī)范的統(tǒng)建樓，以及一些非法房地產(chǎn)，此類建筑應(yīng)該看成深圳的歷史遺留問題。

　　不過，土地性質(zhì)的不同并不能幫助深圳擺脫土地確權(quán)難題。深圳歷經(jīng)多年的土地“灰色開發(fā)”，土地幾經(jīng)易手其權(quán)益歸屬確實(shí)復(fù)雜。市規(guī)劃國(guó)土委副總規(guī)劃師黃偉文告訴記者，在深圳邊陲的新羌社區(qū)，11平方公里的土地上就有公示地塊、非收地塊、軍事用地、未做方案地塊等9種地權(quán)屬性，復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出主管部門的預(yù)期，而這幾乎是深圳“城中村”的普遍現(xiàn)狀。

　　深圳違建房有歷史原因，有市場(chǎng)需求的原因，加上其數(shù)量龐大，清理起來比較復(fù)雜。張茂榮認(rèn)為，政府處理違建房將面臨穩(wěn)定的問題，出臺(tái)這么多政策還是沒理清，正是源于背后復(fù)雜的利益關(guān)系和阻礙。

　　對(duì)于深圳違建房業(yè)主而言，房子能不能確權(quán)并不是他們最關(guān)心的問題，“給我的房子確權(quán)，我還要交一筆錢，而且確權(quán)后還是不能交易的綠本房產(chǎn)證。只要不拆我的房子，確不確權(quán)對(duì)房租收益沒有任何影響”，一位原村民告訴記者。

　　違建房業(yè)主真正在乎的是，這些未經(jīng)法律完全認(rèn)可的房子在土地二次開發(fā)中能不能獲得土地的增值收益。就在幾年間，深圳崗廈村、蔡屋圍等老村重新開發(fā)，一夜間誕生了數(shù)十名億萬富翁。相比于城市發(fā)展土地增值的幾何級(jí)增長(zhǎng)，房屋能否確權(quán)僅僅是獲得土地增值收益的“敲門磚”，官方關(guān)注的是，土地確權(quán)及違章問題處理之后，土地得以二次開發(fā)和進(jìn)入流轉(zhuǎn)以緩解深圳可供開發(fā)的土地已經(jīng)少之又少的難題。

　　目前看來，城市更新成為解決這一難題最有效率的一種方式。深圳土改方案中明確將“發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制”和“加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制”作為改革重點(diǎn)，而深圳土地的二次開發(fā)在實(shí)踐中走得最遠(yuǎn)。

　　2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的原則。實(shí)施兩年來，市場(chǎng)主導(dǎo)的模式為深圳提速不少，此次《暫行措施》的出臺(tái)，則是進(jìn)一步解決阻礙深圳進(jìn)行城市更新的“頑疾”。

　　村集體走上前臺(tái)？

　　政府由原來和分散業(yè)主的直接對(duì)接變成間接對(duì)接，這樣政府的工作量減少了，一個(gè)村子只和村集體經(jīng)濟(jì)組織談，下面由村集體自行解決，規(guī)避了社會(huì)矛盾，避免了和小業(yè)主發(fā)生直接性的對(duì)抗。

　　“舊商品房住宅區(qū)的城市更新推進(jìn)難讓政府意識(shí)到分散權(quán)利主體利益的不好均衡”，一位深圳某房企舊改項(xiàng)目經(jīng)理告訴記者，而如果再加上房屋本身產(chǎn)權(quán)情況不明晰甚至違法等情況，那這顯然難上加難。

　　深圳正在尋找解決這一難題的新路徑：深圳市規(guī)劃國(guó)土委主任王幼鵬在公開場(chǎng)合坦承，與每一棟房屋進(jìn)行申報(bào)、接受處理、繳納地價(jià)和罰款的做法相比，這種方式村集體一攬子處置后實(shí)施更新更為簡(jiǎn)潔高效，符合通過城市更新一攬子解決歷史遺留問題的原則。同時(shí)，經(jīng)過測(cè)算，相比通過“兩規(guī)”、“三規(guī)”等政策進(jìn)行歷史遺留違法建筑處理，此確權(quán)方式更多地保障了政府收益和公共利益。

　　“這相當(dāng)于把‘燙手的山芋’丟給了村集體組織”，張茂榮表示，讓村集體“自行拆除、清理”地上建筑物，背后的信號(hào)不是政府完全不承認(rèn)違建業(yè)主的權(quán)益，而是放權(quán)給村集體組織，由村集體按照自己內(nèi)部的章程和辦法來協(xié)商。政府只需要和村集體談，由村集體和分散個(gè)體談。

　　南山區(qū)南水村股份公司董事長(zhǎng)張程翔樂見這種變化：城市更新這種二次開發(fā)可以帶動(dòng)一個(gè)村的經(jīng)濟(jì)，有錢有房子，會(huì)使村經(jīng)濟(jì)上一個(gè)更高的檔次，“最好的方式肯定是村集體自己有資金做更新改造，但一般城中村都沒有這樣的實(shí)力，所以會(huì)和開發(fā)商合作”。和開發(fā)商合作，南水首先選擇了村集體所有的工業(yè)用地，“村民手中的宅基地肯定是最后改造的，因?yàn)樯婕暗拇迕穸?，推?dòng)起來自然慢”。在張程翔看來，無論是政府還是開發(fā)商和村民談判，如果村集體可以作為中間人，那么村民的訴求得以表達(dá)，雙方利益的分配和均衡顯然會(huì)更順暢些。

　　張茂榮認(rèn)為，這可以看做是深圳處理土地問題的一種官退民進(jìn)。政府由原來和分散業(yè)主的直接對(duì)接變成間接對(duì)接，這樣政府的工作量少了，一個(gè)村子只和村集體經(jīng)濟(jì)組織談，下面由村集體自行解決，規(guī)避了社會(huì)矛盾，避免了和小業(yè)主發(fā)生直接性的對(duì)抗。

　　“所謂土改，就是原來很多不能做的事情，現(xiàn)在深圳可以先行先試”，一位深圳規(guī)劃土地官員如此表示。在張茂榮看來，這種做法可以說得上是一種創(chuàng)新，“全國(guó)范圍內(nèi)都沒有，但法律上有些方面需要明確，并且，這一原則擴(kuò)展至全市的歷史遺留違建，處理的效果如何依然未知?！?/p>

　　■分析

　　村集體主導(dǎo)違建處理

　　不利小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主？

　　原來政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行處理是一種行政關(guān)系，無論沒收、確權(quán)還是拆除都是行政行為，行政行為受到法律規(guī)束。張茂榮律師告訴記者，如果對(duì)深圳歷史用地的處理都采用村集體一攬子理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系的做法，實(shí)際上是把違建處理的權(quán)力交給村集體，這樣“村集體和村民就不再是行政管理關(guān)系”，如果不是政府行政行為，那么業(yè)主就不能提起行政訴訟。以前如果政府要沒收或拆除小產(chǎn)權(quán)房，業(yè)主不同意有行政訴訟的途徑，如果改由村集體處置，小產(chǎn)權(quán)業(yè)主將面臨更為被動(dòng)的局面。

　　張茂榮解釋，如違建方是村民，作為村民自治組織的村集體介入，那么其和村民雙方并不是平等的法律主體和民事關(guān)系，村民如果不滿意去起訴村集體，法院是否受理都是問題；如果違建業(yè)主是外來居民，那可能就會(huì)更麻煩，村集體有權(quán)作出一個(gè)決議對(duì)其進(jìn)行處理，但由于其不是村集體成員，維護(hù)權(quán)益沒有對(duì)話渠道。因此，與2009年出臺(tái)的《處理決定》相比，《暫行措施》釋放的信號(hào)完全是利空。

　　政府對(duì)違建業(yè)主應(yīng)該區(qū)分對(duì)待，“如果一手是從村集體經(jīng)濟(jì)組織買來的，在合法承建有報(bào)批手續(xù)的情況下，這部分業(yè)主的權(quán)利應(yīng)該受保護(hù)”，但如果其權(quán)利本身就不合法，就不存在侵權(quán)的問題了。

　　“深圳處理違建的心態(tài)是不成熟和不確定的，仍在摸索中前進(jìn)”，張茂榮評(píng)價(jià)，小產(chǎn)權(quán)房涉及很多人的切身利益，交由各村集體處理時(shí)如果沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)引發(fā)一些村集體組織內(nèi)部的權(quán)錢交易和灰色地帶。所以，《暫行措施》實(shí)施后，相關(guān)權(quán)益怎么保障，訴求怎樣表達(dá)，發(fā)生爭(zhēng)議后如何尋求法律救濟(jì)，這些都值得關(guān)注。

來源:南方日?qǐng)?bào)

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