2014年到2017年是中國PPP市場快速發(fā)展的三年。截至2017年6月底，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項(xiàng)目1.3萬個(gè)，計(jì)劃投資額16.3萬億元，已落地項(xiàng)目投資額3.3萬億元，覆蓋19行業(yè)。從規(guī)模和廣度上看，中國已經(jīng)是全球最大的PPP市場。
PPP全稱為：Public-PrivatePartnership。“private”在國際上解釋為私人資本。在中國則解釋為包括了央企、國企、民企及外企等的社會資本。其中，央企和國企一直是社會資本方的主力軍，民間資本參與度不高至今仍被熱議。
據(jù)龍?jiān)鞒荘PP研究中心統(tǒng)計(jì)，目前總共3092家社會資本方參與了PPP項(xiàng)目。從市場份額看，央企獲得了超過一半的市場份額，地方企業(yè)和民企分別占有約25%。但民營企業(yè)的平均項(xiàng)目規(guī)模7.8億元的民企遠(yuǎn)低于國企的21.1億。
截止至2017年6月底，財(cái)政部、項(xiàng)目部民營資本的參與率為47.3%，自2015年底起連續(xù)下降，相比民營資本在全社會固定投資61%的比重，其參與率還有待提高。
2013年以來，PPP相關(guān)政策密集出臺。在日前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，引入社會資本發(fā)展PPP，甚至被認(rèn)為是發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)的新引擎。
“民營企業(yè)是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項(xiàng)目成功與否的重要標(biāo)志。”清華大學(xué)PPP研究中心共同主任楊斌如曾在“2016民營企業(yè)PPP投資項(xiàng)目推介會”上說。
對政府守信的擔(dān)憂、政府對民企設(shè)置的較高的準(zhǔn)入門檻、PPP投資大而民企不易融資、民企逐利而PPP項(xiàng)目收益回報(bào)不高、對精準(zhǔn)控制成本和專業(yè)的運(yùn)營能力的要求，以及老少邊窮地方市場容量小等問題，是多數(shù)民企仍處觀望狀態(tài)的主要原因。
難題一：擔(dān)憂政府守信，又面臨較高的市場準(zhǔn)入
1980年代末，中國的PPP實(shí)踐起航。第一個(gè)項(xiàng)目是引進(jìn)外資，主要是為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府投資資金短缺問題。
2014年10月，國務(wù)院發(fā)布43號文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借。43號文件成為標(biāo)志性時(shí)間點(diǎn)，面臨轉(zhuǎn)型的地方融資平臺將目光轉(zhuǎn)向地方債和PPP項(xiàng)目，以地方債解決存量債務(wù)問題，PPP引入社會資本，化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平在2017年P(guān)PP創(chuàng)新投資論壇上表示，2014年以前，PPP主要作為政府一種市場化融資手段，這是一個(gè)客觀的歷史階段性特征。
政府的守信問題是民企對PPP項(xiàng)目有所顧慮的原因之一。
焦小平說：“比如一些地方政府依然把PPP當(dāng)做一種簡單的融資手段，對項(xiàng)目債務(wù)責(zé)任大包大攬，違反《預(yù)算法》，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制形同虛設(shè)。沒有風(fēng)險(xiǎn)分配怎么能做到權(quán)責(zé)明晰？怎么能做到讓專業(yè)的人做專業(yè)的事？怎么能做到讓投資者對結(jié)果負(fù)責(zé)？”
與政府交易，民企沒有安全感。上海市政協(xié)副主席、上海市工商聯(lián)主席王志雄根據(jù)自己實(shí)踐的體會表示：“PPP的投資周期一般要長于公共部門的任職周期，所以碰到新人不認(rèn)賬的情況還是有擔(dān)憂。”財(cái)政部規(guī)定，一個(gè)PPP項(xiàng)目的周期應(yīng)在10年以上，一般而言，周期平均期限在15-20年，跨越三屆政府。
以上這一點(diǎn)，在近日2017年7月21日國務(wù)院法制辦公布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》中得到解答，征求意見稿明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項(xiàng)目；合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。
作為2014年就進(jìn)場的民營企業(yè)，龍?jiān)ㄔO(shè)已經(jīng)累計(jì)實(shí)現(xiàn)了400億元PPP項(xiàng)目的簽約金額，總裁賴朝暉向澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示：“我們和政府合作，應(yīng)該是民事的兩個(gè)主體。”
中國第一個(gè)走完P(guān)PP項(xiàng)目全生命周期（項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營和項(xiàng)目移交）的成都通用水務(wù)-丸紅供水總經(jīng)理田剛對政府管理理念的轉(zhuǎn)變印象深刻：“對政府來講，是從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤芾?，從以前站起來掐著要說話，要轉(zhuǎn)變到坐下來談合同、搬條款。這對政府當(dāng)時(shí)也是不小的一個(gè)挑戰(zhàn)。”
田剛印象深刻的還有一位官員的一句話，“他說，你們是世界500強(qiáng)，而且號稱是做PPP供水行業(yè)的老大。如果這個(gè)項(xiàng)目你們做的比我們還差，那你只有滾蛋。如果你做的跟我們一樣好，你也是輸了，你只能比我們做的好，你沒有選擇。”
“自來水公司是壟斷性行業(yè)，以前它在一個(gè)城市，相當(dāng)于是關(guān)起門來吃獨(dú)食，現(xiàn)在有一個(gè)人進(jìn)來要跟它分著吃飯，它心里也是不舒服的。這些是我們作為一個(gè)做PPP的專業(yè)公司面臨的挑戰(zhàn)。”
2017年，民企在參與的數(shù)目有所下降。至2016年年底，民營企業(yè)參與的項(xiàng)目數(shù)目超過50%，但是到今年6月底，數(shù)目占總比下降至47.3%，再次引起關(guān)注。
2017年6月，浙江臺州印發(fā)《臺州市鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目的若干意見（試行）》，提出“力爭民間投資的PPP項(xiàng)目數(shù)、投資額占比不低于50%。”
三年多來，國家針出臺了229項(xiàng)對PPP領(lǐng)域的相關(guān)政策。多頻的政策一來顯示了政府對PPP領(lǐng)域相當(dāng)鼓勵(lì)的態(tài)度，二來也表示這個(gè)市場仍有許多規(guī)范與探索正在路上。
“政策實(shí)在太多了，我們是跟著政策一起成長的，但是如果現(xiàn)在有家民企想?yún)⑴c到PPP，這個(gè)學(xué)習(xí)過程就很長了。”賴朝暉說。
除了較難適應(yīng)大環(huán)境中的各種政策變化外，對民企較高的市場準(zhǔn)入門檻也是民企在PPP項(xiàng)目上無法提高熱情的原因之一。王志雄說：“凡是有保障的、有盈利的好的PPP項(xiàng)目，民營資本取得還是有一定的困難。”
當(dāng)然，這種民企與地方政府的擔(dān)心是相互的。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴表示民企熱度不高的三點(diǎn)原因：1，政府認(rèn)為民營資本合作風(fēng)險(xiǎn)較大，對民營資本設(shè)立較高的門檻；2，部分民營資本對收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項(xiàng)目；3，一些民間資本參與PPP項(xiàng)目的專業(yè)能力不足。
難題二：PPP項(xiàng)目投資大，民企融資難
政府如何選擇社會資本，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示，價(jià)格是一個(gè)因素，同時(shí)還要考慮融資、技術(shù)管理和合作條件等因素。“我們好多項(xiàng)目簽約了以后，根本沒有辦法開工，這個(gè)事情必須在融資的因素里考慮進(jìn)去，不開工跟沒有這個(gè)項(xiàng)目是一樣的。”
PPP項(xiàng)目資金的融資主要來自銀行貸款。這成了一個(gè)老生常談的問題，相比大型國有企業(yè)，民營資本在銀行貸款融資上仍處弱勢。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清曾說：“對社會資本而言，特別是從民營企業(yè)的角度考慮，把一個(gè)項(xiàng)目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進(jìn)去，與政府簽定期限長達(dá)10-30年的合同，剩下的資金通過貸款等方式實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。若是失敗，要優(yōu)先還債，資本金有可能血本無歸。”
同時(shí)，金融創(chuàng)新也還未來得及跟上這三年里突然火熱起來的PPP。金融供給與PPP發(fā)展的需要不夠匹配、金融機(jī)構(gòu)與社會資本在融資需求上存在較高溝通成本等問題都亟需解決。
王一鳴表示：“銀行缺乏滿足長期融資需要的金融產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)難以獲得PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的信息，風(fēng)險(xiǎn)控制手段有限。民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目融資門檻依然比較高。”
作為參與PPP項(xiàng)目的央企，中鐵十七局集團(tuán)董事長盧朋說：“在這兩年的實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)跟金融機(jī)構(gòu)溝通起來理解的、關(guān)注的都有所不同。而且目前建立資金價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的難度也是比較大的。”
賴朝暉向記者介紹了龍?jiān)ㄔO(shè)的PPP項(xiàng)目資金情況。項(xiàng)目資本一般由25%的股本金和75%的項(xiàng)目融資組成。項(xiàng)目融資以銀行貸款為主。25%股本金上也會有融資，比如中國PPP基金公司能在這25%股本金中提供30%的資金，這樣一來，社會資本的壓力在一定程度可有所降低。
龍?jiān)ㄔO(shè)以項(xiàng)目公司融資，集團(tuán)公司不做擔(dān)保和增信。如何向金融機(jī)構(gòu)融資？賴朝暉表示，關(guān)鍵在于合約的合規(guī)性。“真正合規(guī)的合約是能夠把政府和社會資本的信用都傳遞給金融機(jī)構(gòu)。”
“過去我們做的很多平臺都是基于政府的這個(gè)函那個(gè)函，或者對政府模糊的增信。我們現(xiàn)在就要看PPP合同的條款對我們的保障。”在浦發(fā)銀行總行PPP中心的副主任鄭大衛(wèi)看來，銀行在PPP項(xiàng)目上提供融資，需要優(yōu)化對PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，比如提前介入目的就是風(fēng)險(xiǎn)控制，以及更加重視對PPP合同的審查。
而趨緊的金融監(jiān)管令中交集團(tuán)投資部總經(jīng)理助理姚磊對民企融資更為樂觀：“結(jié)合目前國家金融會議對國企降杠桿的要求，對社會投資人，投資PPP出身能力和資產(chǎn)負(fù)債率有較大的考驗(yàn)。尤其是國企投資PPP的步伐會受到限制，給民營資本更多的市場空間。”
資產(chǎn)證券化也許是一個(gè)可以解決資本短缺的工具。2016年12月份，發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，規(guī)定“項(xiàng)目已建成并正常運(yùn)營2年以上”的條件在半年后得到放寬。根據(jù)2017年5月財(cái)政部、中國人民銀行和中國證監(jiān)會三部委發(fā)布的55號文，“符合標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目在建設(shè)期也可探索進(jìn)行資產(chǎn)證券化，且明確提出推動不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。”
但目前而言，相較于銀行貸款等融資方式，資產(chǎn)證券化的成本更高，優(yōu)勢不大。
難題三：PPP項(xiàng)目低收益，民企追求高風(fēng)險(xiǎn)高收益
而在王一鳴所稱的第二個(gè)問題：部分民營資本對收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項(xiàng)目上，以投資大、周期長、回報(bào)低和公益性強(qiáng)為特點(diǎn)的PPP項(xiàng)目，與大部分追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的民營企業(yè)的投資策略不同。但從一些較早進(jìn)場的大型企業(yè)看，他們對進(jìn)入PPP領(lǐng)域后的收益情況表示了滿意。
東方園林副總裁楊麗晶說，去年因?yàn)樽隽薖PP，業(yè)績實(shí)現(xiàn)了翻番。而賴朝暉向記者表示，因?yàn)镻PP總量大，周期長，一筆投完以后，可以收益很多年。和傳統(tǒng)項(xiàng)目比，PPP項(xiàng)目的盈利可能更高。“你看上去好像PPP項(xiàng)目年化收益率是很低的，但在投資的建設(shè)期它實(shí)現(xiàn)的利潤是高的。”
在央企方面，盧朋說：“回報(bào)主要來自兩方面：一方面是施工期的利潤，另一方面是股權(quán)投資的回報(bào)。這樣跟以往施工企業(yè)直接去獲取項(xiàng)目、直接賺取純施工企業(yè)的回報(bào)，這是區(qū)別非常大的。”
不難看出，建筑行業(yè)在PPP項(xiàng)目上更具優(yōu)勢。在PPP領(lǐng)域里活躍的、百億級別的民營企業(yè)上看，建筑承包商一直是主力。2016年底，建筑企業(yè)的比重占到74%。賴朝暉表示：“因?yàn)檎麄€(gè)PPP實(shí)施的項(xiàng)目里，大部分是以建筑的方式去完成投資的，所以你對建筑的控制能力越強(qiáng)，你就對成本的控制能力越強(qiáng)。”
沒有暴利的PPP項(xiàng)目對企業(yè)提出了精準(zhǔn)化管理和成本費(fèi)用控制的要求。
我國城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目北京地鐵4號線是PPP項(xiàng)目的經(jīng)典案例。根據(jù)北京4號線的經(jīng)驗(yàn)，社會資本方京港地鐵副總經(jīng)理李紅薇指出，政府應(yīng)該以甲方的形式把需求提出來。“比如我們做軌道交通，每天是3分鐘發(fā)一趟車還是5分鐘發(fā)一趟車，這里面決定著我的電費(fèi)、所投入的人工、設(shè)備的維護(hù)維修是不一樣的。包括政府都要學(xué)會精細(xì)化的去算帳。充分地去考量了風(fēng)險(xiǎn)，確定了收益的時(shí)候，你的合約才有可能具有頑強(qiáng)的生命力。”
李紅薇還指出，在PPP全生命周期里，運(yùn)營是目前一個(gè)最薄弱的環(huán)節(jié)。民營企業(yè)鐵漢生態(tài)聯(lián)席總裁葛定昆體會相同。
PPP項(xiàng)目更多在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是俗稱的“老少邊窮”地區(qū)，這些地方市場發(fā)育程度低，能力有限，而做運(yùn)營則與服務(wù)類相關(guān)。如果當(dāng)?shù)刈匀坏氖袌鋈萘坎淮?，這對是企業(yè)來說是很大的挑戰(zhàn)。
“某種程度上運(yùn)營業(yè)務(wù)的成功就是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和升級轉(zhuǎn)型。”葛定昆說。“當(dāng)項(xiàng)目地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變了，當(dāng)?shù)氐匿N售能力夠了，產(chǎn)能就出來了，這樣我們提前通過工程布局的一些項(xiàng)目點(diǎn)，就有一個(gè)自然的市場依托，但是這個(gè)需要相當(dāng)長時(shí)間的培育。”
葛定昆建議政府與企業(yè)一起成立對新業(yè)務(wù)孵化的機(jī)制。“通過孵化機(jī)制帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，帶動當(dāng)?shù)匦碌慕?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的培育，需求提高了之后，我們運(yùn)營的業(yè)務(wù)才可能成功。”
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第六屆中國報(bào)業(yè)黨建工作座談會（1）
