央行研究局局長徐忠：房地產(chǎn)不宜再作為宏觀調(diào)控工具繼續(xù)使用

 

　　為促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，應(yīng)堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，探尋房價持續(xù)上漲的宏觀經(jīng)濟(jì)影響以及結(jié)構(gòu)性體制性根源，構(gòu)建房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制。

 

　　房價過快上漲對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

 

　　鑒于房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的行業(yè)眾多，在我國，房地產(chǎn)一直被作為經(jīng)濟(jì)增長的“支柱產(chǎn)業(yè)”，甚至在以往的宏觀調(diào)控中被作為調(diào)控工具。在我國體制條件下，房地產(chǎn)投資作為宏調(diào)工具，往往伴隨著房價快速上漲，房價過快上漲不可避免地會產(chǎn)生巨大的負(fù)面效應(yīng)。從這兩年經(jīng)驗看，我國房價上漲過快，一些城市房價遠(yuǎn)超合理水平，對消費和投資產(chǎn)生凈擠出效應(yīng)，導(dǎo)致全要素生產(chǎn)率下降，拉大收入差距，客觀上也推動了經(jīng)濟(jì)中杠桿率的上升，嚴(yán)重威脅著宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。因此，必須清醒地認(rèn)識到，房價過快上漲，不但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級方向“南轅北轍”，而且極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。

 

　　首先，對消費的凈擠出效應(yīng)。房價波動對居民消費的影響可以歸納為房價波動的財富效應(yīng)與擠出效應(yīng)。一方面，房價的上升通過實現(xiàn)與未實現(xiàn)的財富效應(yīng)及其流動性約束效應(yīng)等渠道來提高居民的財富，從而促進(jìn)其消費的增長；另一方面，房價的上漲經(jīng)過預(yù)算約束效應(yīng)、財富重新分配效應(yīng)及其替代效應(yīng)等途徑，擠出居民消費，而最終影響則取決于正負(fù)向效應(yīng)的力量比較。從我國當(dāng)前情況看，房價上漲對消費的抑制作用已大于促進(jìn)作用。大多數(shù)研究認(rèn)為，我國房地產(chǎn)的財富效應(yīng)較弱，消費依然取決于收入。近期相關(guān)研究表明，房地產(chǎn)價格長期上漲使得我國城鎮(zhèn)居民不得不“為買房而儲蓄”，城鎮(zhèn)家庭流動性約束正在收緊，已經(jīng)對消費產(chǎn)生了抑制作用。2016年，北京社會消費品零售總額同比增速從上年的7.26%大幅下滑至4.8%，遠(yuǎn)低于全國10.4%的同期增速，上海、廣州等一線城市亦是如此。

 

　　其次，對投資的凈擠出效應(yīng)。房價上漲對投資亦有正反兩方面的影響。正向影響主要是指通過投資關(guān)聯(lián)效應(yīng)、抵押品增值效應(yīng)和居民財富效應(yīng)三個渠道對實體經(jīng)濟(jì)投資產(chǎn)生的促進(jìn)作用；反向影響主要是指通過要素成本帶動渠道、資金擠出渠道和投資替代渠道對實體經(jīng)濟(jì)投資產(chǎn)生的抑制作用。從我國當(dāng)前情況看，擠出渠道和投機(jī)渠道所產(chǎn)生的反向抑制作用已超過正向促進(jìn)作用。由于我國房價上漲幅度過快，推動土地價格及租金上漲、行業(yè)之間利潤率差異過大，在房價快速上漲的一致預(yù)期下，加上經(jīng)濟(jì)周期處于下行階段，導(dǎo)致資源向房地產(chǎn)部門的過度傾斜，加劇了實體經(jīng)濟(jì)成本的上升，直接抑制了制造業(yè)、可貿(mào)易品等實體經(jīng)濟(jì)部門的投資，影響了實體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

 

　　再次，對全要素生產(chǎn)率提高的阻礙作用。很多實證研究表明，房地產(chǎn)的高回報率吸引了眾多非房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域。尤為重要的是，在存在預(yù)算軟約束和金融抑制的制度背景下，國有企業(yè)在信貸擴(kuò)張過程中以較低的成本獲取稀缺信貸資金，并大量投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域，進(jìn)而通過“資源再配置途徑”形成高生產(chǎn)率企業(yè)補(bǔ)貼低生產(chǎn)率企業(yè)的“倒掛機(jī)制”，扭曲全社會的資源配置，阻礙全要素生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟(jì)增長。陳斌開等基于中國微觀工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫的研究發(fā)現(xiàn)，房價每上漲1%，資源再配置效率會下降0.062個百分點，全要素生產(chǎn)率下降0.045個百分點。

 

　　最后，對收入差距的擴(kuò)大作用。西南財經(jīng)大學(xué)“中國家庭金融調(diào)查（CHFS）”2017年第一季度公布的數(shù)據(jù)表明，過去半年，城鎮(zhèn)無房家庭新購住房的比例為4.9%，低于已有一套房再購房的家庭比例的5.3%，低于已有多套房再購房的家庭比例的5.9%，更低于總資產(chǎn)處于前20%的富裕家庭買房比例的8.1%。這說明，房價上漲吸引了更多投機(jī)型買家，對為自住而買房的剛需者產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。作為結(jié)果，房價上漲拉大了無房者和有房者的差距，使得財富由無房家庭向有房家庭轉(zhuǎn)移。

 

　　當(dāng)前房價持續(xù)上漲的結(jié)構(gòu)性體制性根源

 

　　第一，從供給體制上看，房地產(chǎn)供給彈性不足的地區(qū)更容易出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫。近年來我國建設(shè)用地供應(yīng)面積呈逐年下降趨勢，與旺盛的住房需求之間形成鮮明的對比，這成為推高房價的主要因素。從行為模式角度看，很多地方政府收入一半左右來源于土地收入。為獲得更多的土地出讓金，一些地方政府在“招拍掛”過程中，有意采用“擠牙膏”式供地模式，從而推高房價和地價，成為導(dǎo)致房地產(chǎn)供給嚴(yán)重滯后于需求的重要原因。

 

　　一方面，城市化布局失衡，導(dǎo)致土地錯配和低效率使用，形成房地產(chǎn)供給的人為約束。在高度計劃、嚴(yán)格的土地管理制度下，我國的城市化布局具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府行政干預(yù)扮演重要角色。全國均衡、分級管理、逐層落實的發(fā)展模式，難免與城市化、工業(yè)化發(fā)展的客觀規(guī)律相違背，既無法滿足城市化、工業(yè)化用地需求，又妨礙產(chǎn)業(yè)集群形成和城市化健康發(fā)展。正如庫茲涅茨（Kuznets）所指出的，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程同時也是一個城市化和工業(yè)化的過程。我國東部地區(qū)、沿江地區(qū)在城市化、工業(yè)化上具有得天獨厚的優(yōu)勢，城市化、工業(yè)化起步早、發(fā)展快，居住用地工業(yè)用地需求旺盛。但是，政府對土地的計劃控制使得土地利用未按照城市化發(fā)展規(guī)律緊湊發(fā)展居民住房，城市群建設(shè)遠(yuǎn)落后于人口流動的實際需求，抑制了城市化發(fā)展。在我國保證18億畝耕地紅線和糧食安全的國策下，目前建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡無法跨區(qū)域?qū)嵤?。東部沿海地區(qū)及沿江地區(qū)的土地本應(yīng)更多用于城市化和工業(yè)化，而不是用于農(nóng)業(yè)耕地，結(jié)果實際閑置或荒廢了，既沒有也無法真正用于農(nóng)業(yè)耕地。

 

　　另一方面，行政手段干預(yù)過多，導(dǎo)致工業(yè)用地與居住用地配置失衡。國際上，大城市在土地利用結(jié)構(gòu)上多以居住用地為主。紐約和東京居住用地占城市建設(shè)用地面積的比例分別為44%和73%，工業(yè)用地占比分別為3.9%和5.1%；而北京、廣州和深圳居住用地占比分別為28%、29%和26%，工業(yè)用地占比分別為22%、32%和36%。鑒于工業(yè)用地的地價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于居住用地的地價，這種地價二元結(jié)構(gòu)背后，實際上是居民部門對于企業(yè)部門的補(bǔ)貼和價值轉(zhuǎn)移，住房價格的持續(xù)上升也就難以避免。

 

　　第二，從財稅體制上看，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)與房價之間的因果關(guān)系倒置。從發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展進(jìn)程及地方政府公共服務(wù)提供看，房產(chǎn)稅是地方政府公共投入的重要財政來源。保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅不僅可以為地方政府帶來持續(xù)穩(wěn)定的收入，同時對調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場投資需求也有顯著的作用。事實上，地方政府公共服務(wù)與房價之間存在一種良性循環(huán)關(guān)系，即“房價越高——房產(chǎn)稅越多——公共服務(wù)供給越完善——房價進(jìn)一步提高”。換言之，不同區(qū)域、不同品質(zhì)的房地產(chǎn)，內(nèi)在價值不同，稅收理應(yīng)不一樣。房價越高，房產(chǎn)稅收得越多，該區(qū)域的教育、醫(yī)療等配套設(shè)施也就越完善。由此，又會帶來該區(qū)域房價的提升，地方政府可以從房地產(chǎn)上收到更多的稅收，從而進(jìn)一步提升公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，形成了一種良性循環(huán)。然而，我國教育、醫(yī)療等投入，都是由財政直接劃撥資源，而且分配極不均衡，這必然導(dǎo)致不同區(qū)域公共服務(wù)供給的差異，并引發(fā)直接的市場行為扭曲，易引發(fā)類似爆炒學(xué)區(qū)房等行為。

 

　　這種地方政府公共服務(wù)與房價之間因果關(guān)系倒置的現(xiàn)象，本質(zhì)上仍源于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，即地方政府缺乏足夠的財權(quán)卻承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任。從稅種看，我國增值稅、所得稅等主要稅種都是中央地方共享稅，地方無主體稅種。從稅政權(quán)看，地方?jīng)]有開立稅種的立法權(quán)，也沒有調(diào)節(jié)共享稅稅率的權(quán)力，地方稅收調(diào)控能力不足。房地產(chǎn)稅遲遲難以推出，不但無法形成地方政府公共服務(wù)與房價之間的良性循環(huán)，也使得地方政府缺少對房地產(chǎn)市場因城施策的調(diào)節(jié)工具。

 

　　第三，從金融調(diào)控上看，寬松的貨幣政策，即低息信貸供給是造成房地產(chǎn)泡沫的必要非充分條件。貨幣性因素是影響房價波動的重要變量，但這種影響是非對稱且是結(jié)構(gòu)性的。對于供求關(guān)系較為平衡、市場競爭較為充分、價格不存在上漲預(yù)期的商品，貨幣性因素作用并不明顯，貨幣投放過多未必會帶來包括房地產(chǎn)在內(nèi)的商品價格持續(xù)大幅上漲。反之，當(dāng)供求關(guān)系存在失衡和價格存在一致性上漲預(yù)期時，投資者更傾向于選擇以房地產(chǎn)為代表的保值增值資產(chǎn)進(jìn)行投資投機(jī)。尤其是在我國土地供給被人為控制且缺乏彈性、不能隨房價變化自動調(diào)整的情形下，低息信貸供給就有可能推動供求關(guān)系進(jìn)一步失衡，從而導(dǎo)致房價上漲。因此，低息信貸供給是造成房地產(chǎn)泡沫的必要非充分條件。

 

　　同時，值得注意的是，相對于貨幣信貸因素，金融市場放松監(jiān)管是造成房地產(chǎn)泡沫更為直接的觸發(fā)因素。在監(jiān)管放縱下，美國通過“低首付”甚至“零首付”向不具備償還能力的居民發(fā)放住房抵押貸款，繼而引發(fā)席卷全球的次貸危機(jī)，就是明顯的例證。由此看，前兩年我國政府相關(guān)部門打擊首付貸的重要性不言而喻。

 

　　因此，構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制應(yīng)當(dāng)回歸“治本”初衷，至少包括以下幾個要素：如何完善土地制度市場化機(jī)制，以增加土地供給彈性；如何建立與地方政府事權(quán)相匹配的財權(quán)，以形成地方公共服務(wù)供給與房價之間的良性循環(huán)；如何優(yōu)化現(xiàn)行房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。

 

　　構(gòu)建我國房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制

 

　　近期，部分城市相繼推出租售并舉、租購?fù)瑱?quán)、共有產(chǎn)權(quán)住房以及農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入租賃市場等試點工作，一定程度上推進(jìn)了住房租賃市場的發(fā)展，提高了住房供給的彈性。但由于中央地方財稅關(guān)系尚未理順，土地市場化改革未推進(jìn)，戶籍、社保、醫(yī)療、教育等配套措施并未完全跟進(jìn)。此外，一些共有產(chǎn)權(quán)住房或農(nóng)村集體用地租賃房地點過于偏僻也可能帶來城市發(fā)展的交通問題，總的來說，這些探索對于抑制房價過快上漲有一定的作用，但依然屬于輔助性政策，仍需要從根本上解決房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)性體制性問題。

 

　　目前，黨中央國務(wù)院已就房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展明確要求，應(yīng)堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制泡沫，又防止房價大起大落。

 

　　一是房地產(chǎn)不宜再作為宏觀調(diào)控工具繼續(xù)使用。我國以往宏觀調(diào)控中以刺激房地產(chǎn)作為調(diào)控工具的傾向明顯。當(dāng)前，房地產(chǎn)自身已成為擠出投資、制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展的嚴(yán)重問題，也是重要的金融風(fēng)險源頭，不宜再作為宏觀調(diào)控工具繼續(xù)使用。

 

　　二是要以市場化為導(dǎo)向改革完善土地制度。要以市場化的方式發(fā)展城市群，改變嚴(yán)守耕地紅線的傳統(tǒng)思路，尋找保護(hù)耕地的新的市場化機(jī)制，在房價上漲過快的一線和重點城市，應(yīng)加大居住土地供給數(shù)量，抑制房價過快上漲預(yù)期。同時，以土地當(dāng)量為基礎(chǔ)，按市場原則建立全國范圍的土地計價交易統(tǒng)一市場，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)占補(bǔ)平衡，通過市場化機(jī)制促進(jìn)東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的合理配置。

 

　　目前，關(guān)于振興東北的討論比較多,但這些政策建議更多是從一個省的角度出發(fā)提出的。事實上，如果從全國的角度看，地區(qū)之間的競爭，會使人員和資金流向更有競爭力的地區(qū)；解決振興東北的資金也應(yīng)更多依靠市場機(jī)制。建立全國范圍內(nèi)的土地計價交易統(tǒng)一市場，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)占補(bǔ)平衡，東北也很容易依靠豐富的耕地資源獲得發(fā)展資金。依靠市場機(jī)制，可以讓各地的土地的比較優(yōu)勢發(fā)揮出來。同時，地區(qū)之間的競爭也是各地發(fā)展模式優(yōu)勝劣汰的競爭。

 

　　三是要以房地產(chǎn)稅為切入點，深化中央與地方財稅體制改革。將房地產(chǎn)稅改革納入財稅體制改革的整體框架，明確房地產(chǎn)稅立法，使之成為地方政府的主體稅種之一，減少其對土地出讓金的依賴。對保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，采取房地產(chǎn)稅和市政債相結(jié)合的方式，與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給掛鉤，實現(xiàn)其與房價的良性循環(huán)。一些熱點城市率先推出房地產(chǎn)稅試點，有利于抑制房地產(chǎn)投資需求，釋放存量房產(chǎn)供給。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅起步應(yīng)低稅率、全覆蓋、可負(fù)擔(dān)，盡管起步階段房地產(chǎn)稅收收入不高，但可穩(wěn)定房價的預(yù)期。

 

　　短期內(nèi)，應(yīng)積極探索正規(guī)融資渠道，開展市政債試點工作，以城鎮(zhèn)化建設(shè)項目未來所帶來的現(xiàn)金流（包括可穩(wěn)定征收的房地產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費、商業(yè)繁榮后帶來的各種稅收增收等）來償還債務(wù)，實現(xiàn)債務(wù)“發(fā)行、使用、償還”主體的統(tǒng)一，從而實現(xiàn)在時間軸上把未來收益平移到當(dāng)前來使用。通過“自用、自發(fā)、自還”，真正做到明確權(quán)責(zé)，激勵相容，實現(xiàn)各級政府財政相對獨立、自我平衡，提高地方政府舉債額度，減輕中央和省級政府的隱性擔(dān)保責(zé)任和硬性行政要求，更好地拓寬地方政府舉債的“正門”。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)理順中央地方財稅事權(quán)體系，提高各級政府財政收入與支出的匹配度，賦予地方一定的稅政權(quán)力，充實地方政府財權(quán)。第一，建立包括零售稅、財產(chǎn)稅、資源稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用者付費等在內(nèi)的綜合性地方收入體系；第二，給予地方政府開立地方稅種的權(quán)力，盡快完成房地產(chǎn)稅的立法；第三，給予地方政府一定空間，調(diào)節(jié)增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等共享稅本級分享部分的稅率。

 

　　四是繼續(xù)保持穩(wěn)健中性的貨幣政策。貨幣政策雖然有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的功能，但本質(zhì)上還是總量政策，不能期待單純用貨幣政策解決中國的房地產(chǎn)市場問題。應(yīng)保持穩(wěn)健中性的貨幣政策不動搖，穩(wěn)妥調(diào)節(jié)好貨幣閘門，為抑制房價過快上漲和結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造適宜的貨幣政策環(huán)境。

 

　　五是強(qiáng)化宏觀審慎政策框架和監(jiān)管。要重視房地產(chǎn)價格因素對金融宏觀調(diào)控的影響，可考慮在宏觀審慎評估體系（MPA）中增加房地產(chǎn)廣義信貸的偏離度指標(biāo)，從信貸增速方面抑制房價大幅波動。因城施策調(diào)整個人住房貸款價值比，即首付比，嚴(yán)禁“首付貸”等監(jiān)管套利產(chǎn)品滋生蔓延。

 

　　六是政府在房地產(chǎn)過度繁榮時應(yīng)加強(qiáng)管控，并加快住房保障體系和住房租賃體系的建設(shè)。鑒于投資者并非完全理性且存在認(rèn)知局限，政府應(yīng)當(dāng)在房地產(chǎn)過度繁榮時加強(qiáng)管控。在新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和房產(chǎn)稅等長效調(diào)控機(jī)制推出并有效發(fā)揮作用之前，對一、二線城市房地產(chǎn)市場應(yīng)保持緊調(diào)控態(tài)勢，不宜隨著市場變化而放松調(diào)控。同時，應(yīng)當(dāng)加快住房保障體系和住房租賃體系的建設(shè)，做好中低收入群體住房保障，以穩(wěn)定市場預(yù)期。