嚴防死守15.5億畝永久基本農(nóng)田“紅線”

　　6月25日是第29個全國土地日，今年的活動主題是“嚴格保護耕地節(jié)約集約用地”。自然資源部6月16日發(fā)文要求：在全國土地日前后，要結(jié)合本地實際，充分發(fā)揮各政府部門、學(xué)術(shù)團體、社會組織和有關(guān)企業(yè)的作用，凝聚工作合力，提升綜合效益。加強與宣傳、教育、文旅、廣電、網(wǎng)信、社會公益組織等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，組織開展面向社會公眾的各類宣傳活動。

　　1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的大法———《中華人民共和國土地管理法》。為紀念這一天，1991年5月24日國務(wù)院第83次常務(wù)會議決定，從1991年起，把每年的6月25日，即土地管理法頒布的日期確定為“全國土地日”。

　　土地背景

　　土地對于人類來說，其重要性是無可替代的。歷史已證明，文明的盛衰取決于人類對自然資源的開發(fā)和利用，其中尤為重要的是土地資源的開發(fā)利用。但是人們長期有一種誤解，以為土地是取之不盡、用之不竭的。因此便隨意開墾、種植，直到貧瘠得不堪種植時，就棄它而去，再去開墾新的“處女地”。這就導(dǎo)致了土地的土壤品質(zhì)惡化和水土流失以及荒漠化。

　　當人們明白了土地資源是有限的，具有不可再生的特點時，保護土地就成為了人類共識。

　　我國國土包括960萬平方公里的陸地面積和300多萬平方公里的海洋面積。但是，耕地面積僅為15億畝（美國根據(jù)衛(wèi)星照片推算我國有耕地22億畝，聯(lián)合國公布我國耕地數(shù)為19億畝）。由于我國人口眾多，人均耕地僅約13畝，而世界人均耕地約為41畝。特別是平原面積只占耕地面積的12%，人均僅為1.4畝。我國人口密度為110人/平方公里，是世界平均水平的3倍。

　　我國陸地國土資源的特點是“一多三少”，即總量多，人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、可開發(fā)后備資源少。雖然我國現(xiàn)有土地面積居世界第3位，但人均僅及世界人均1/3；耕地面積列世界第2位，而人均排在世界第67位。在這有限的耕地中，干旱退化、水土流失、污染嚴重的耕地占了相當大的比例。后備資源2.01億畝，其中可開墾成耕地的僅1.2億畝?？紤]到生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地十分有限。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1994年末，我國大陸人口凈增1300多萬人，耕地面積減少1071.7萬畝。其中國家集體建設(shè)和個人建房占用耕地為19.3%；自然災(zāi)害毀地為17.3%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為63.4%。一方面人口在增加，一方面耕地在減少，加劇了人口多耕地少的矛盾。

　　2003年3月7日，國土資源部印發(fā)的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》顯示，我國土地開發(fā)整理補充耕地的總潛力約合2.01億畝。其中，土地整理補充耕地潛力約合9000萬畝，占補充耕地總潛力的45%。“十五”期間，通過土地開發(fā)整理，全國補充耕地2140萬畝，同期建設(shè)占用與災(zāi)害損毀耕地的面積2022萬畝。但是土地浪費現(xiàn)象卻十分驚人，在“開發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”中，一些地方出現(xiàn)了多占多用、占而不用、閑置擱荒的現(xiàn)象，造成了耕地資源的嚴重浪費。

　　2006年，國土資源部對全國土地(未包括香港、澳門和臺灣地區(qū))利用狀況進行調(diào)查和逐級匯總的最新結(jié)果顯示，截至2006年10月31日，我國耕地面積比上年度末又凈減少了460.2萬畝，已從18.31億畝降至18.27億畝。

　　耕地保護

　　“國以民為本，民以食為天。”我國的農(nóng)業(yè)問題或者說糧食問題，實際上就是土地問題。在目前我國農(nóng)業(yè)科技和糧食單產(chǎn)沒有重大突破的前提下，必須穩(wěn)定耕地面積，才能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，較好地解決我國13億人口的吃飯問題，保證國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　在此背景下，珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地就成為我國的基本國策。

　　1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的大法：《中華人民共和國土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

　　1991年5月24日，國務(wù)院第83次常務(wù)會議決定：從1991年起，把每年的6月25日，即《土地管理法》頒布的日期確定為“全國土地日”。“全國土地日”是國務(wù)院確定的第一個全國紀念宣傳日；我國也是世界上第一個為保護土地而設(shè)立專門紀念日的國家。

　　2005年10月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人。同時規(guī)定，從2006年起，每五年為一個規(guī)劃期，在每個規(guī)劃期的期中和期末，國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市各考核一次。

　　2008年，黨的十七屆三中全會提出“永久基本農(nóng)田”這個新概念，明確無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作他用的基本農(nóng)田。

　　“永久基本農(nóng)田”就是我們常說的基本農(nóng)田。加上“永久”兩字，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對耕地特別是基本農(nóng)田的高度重視，體現(xiàn)的是嚴格保護的態(tài)度。

　　2012年3月，國務(wù)院批準了《全國土地整治規(guī)劃(2011-2015)》，《規(guī)劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標：高標準基本農(nóng)田建設(shè)成效顯著，補充耕地任務(wù)全面落實，農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)范有序推進，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治取得重要進展，土地復(fù)墾明顯加快，土地整治保障體系更加完善。規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田4億畝，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高1個等級，補充耕地2400萬畝，確保全國耕地保有量保持在18.18億畝，糧食畝產(chǎn)能力增加100公斤以上，整治農(nóng)村建設(shè)用地450萬畝。

　　2018年2月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》，提出2018年永久基本農(nóng)田必須堅持農(nóng)地農(nóng)用，堅決防止任何單位和個人以任何理由使其“非農(nóng)化”。一是禁止破壞永久基本農(nóng)田活動；二是禁止占用永久基本農(nóng)田植樹造林；三是禁止閑置、撂荒永久基本農(nóng)田；四是禁止以設(shè)施農(nóng)用地為名亂占永久基本農(nóng)田。要求以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管水平，確保到2020年，全國永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，基本形成保護有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護格局。

　　2017年9月20日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部在北京聯(lián)合舉行“永久基本農(nóng)田劃定成果新聞發(fā)布會”。會議公布，從2015年開始，國土部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合部署開展永久基本農(nóng)田劃定工作。截至2017年6月底，全國有劃定任務(wù)的2887個縣級行政區(qū)實際劃定永久基本農(nóng)田15.50億畝，已全部落到實地地塊、明確保護責任、補齊標志界樁、完善信息表冊、實現(xiàn)上圖入庫。

　　土地利用

　　20世紀以來，由于人口急劇增長，人口向城市集中的趨勢和城市占地面積的日益擴大，引起城市用地與國民經(jīng)濟其他部門用地，特別是與農(nóng)業(yè)用地的矛盾。

　　《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：由國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

　　按照國務(wù)院批準實施的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，到2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地不得突破2950萬畝，全國耕地面積減少要求控制在9661萬畝以內(nèi)，耕地保有量應(yīng)控制在19.2億畝。當時預(yù)測，我國人口即將達到13億，到2010年，人口將達到14億。屆時，人口對土地的壓力將進一步增大，即使耕地面積保持不減，人均耕地還將減少。

　　2003年10月11日至14日，在北京召開的黨的十六屆三中全會明確提出：“要按照保護農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。一要強化土地利用規(guī)劃約束和用途管制；二要嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地；三要嚴格控制征地規(guī)模；四要改進土地征用補償方式。要調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，確定補償安置最低標準，給被征地農(nóng)民以及時、合理的補償，并探索解決被征地農(nóng)民社會保障和長遠生計的辦法。

　　2004年3月30日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標、拍賣或者掛牌出讓隋況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(國土資發(fā)[2004]71號)，要求各地繼續(xù)做好經(jīng)營性土地使用權(quán)招標、拍賣或者掛牌出讓執(zhí)法監(jiān)察工作，全面推行并嚴格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標、拍賣或者掛牌出讓制度，建立健全具體制度和操作規(guī)范，認真糾正和嚴肅查處土地出讓中違規(guī)操作的問題和違紀違法行為。

　　在這個文件中，還明確了2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第11號)實施后協(xié)議出讓土地中的歷史遺留問題，必須在2004年8月31日之前處理完畢，否則土地管理部門有權(quán)收回土地。側(cè)重從監(jiān)督檢查和對違法案件的查處角度推進落實經(jīng)營性土地招標、拍賣或者掛牌出讓制度。

　　2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進。

　　2016年6月，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部會同有關(guān)部門組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》印發(fā)實施，對全國及各?。▍^(qū)、市）耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標進行調(diào)整，并對土地利用結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化。調(diào)整后，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護面積為15.46億畝以上，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬公頃（61079萬畝）之內(nèi)。

　　《調(diào)整方案》提出，到2020年，我國各地第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）實施完成。按照中央部署，編制面向2035年的國家、省、市縣的國土空間規(guī)劃，時間緊迫、任務(wù)艱巨。2019年必須著力探索并盡快構(gòu)建起一套國土空間規(guī)劃編制的政策及技術(shù)基本框架體系，為接下來全面開展國土空間規(guī)劃編制提供政策和技術(shù)規(guī)范遵循。

　　2018年是我國土地政策向自然資源政策拓展和轉(zhuǎn)型的一年。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，自然資源部的組建標志著我國由過去以實施最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約用地制度為主要內(nèi)容的國土資源管理階段，在行政管理體制上邁進了樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的自然資源管理新時代。

　　2018年1月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的通知指出，為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，守住耕地保護紅線，嚴格保護永久基本農(nóng)田，建立健全省級人民政府耕地保護責任目標考核制度。從2016年起，每五年為一個規(guī)劃期，期中檢查在每個規(guī)劃期的第三年開展1次，由考核部門組織開展；期末考核在每個規(guī)劃期結(jié)束后的次年開展1次，由國務(wù)院組織考核部門開展。

　　2018年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的通知》，提出要大力推進土地利用計劃“增存掛鉤”。要把批而未供和閑置土地數(shù)量作為重要測算指標，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計劃安排。

　　2018年6月25日是第28個“全國土地日”。自然資源部有關(guān)負責人在深圳召開的“全國土地日”座談會上介紹說，我國堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施省級政府耕地保護責任目標考核，全面落實耕地占補平衡制度。2017年底耕地面積20.23億畝，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝并實行特殊保護，大力推進土地綜合整治并建成高標準農(nóng)田4.8億畝。

　　該負責人表示，在全力保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求，合理安排新增建設(shè)用地計劃，提高審批效率，保障了國家重點建設(shè)項目和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與脫貧攻堅用地需求。而土地出讓收益為地方政府推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)提供了大量資金來源，僅2017年國有土地使用權(quán)出讓收入就達到5.2萬億元。

　　該會議透露，自然資源部將科學(xué)劃定生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，加快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、完善的國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)統(tǒng)籌各類空間資源配置，優(yōu)化國土空間格局，提升國土空間資源資產(chǎn)價值，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田。

　　具體來說，就是嚴格耕地管控性保護，盡量“不占少占”；加強耕地建設(shè)性保護，做到“補足補優(yōu)”；健全耕地激勵性保護，搞好“利益調(diào)節(jié)”；加強耕地保護考核監(jiān)督，壓實“目標責任”，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善。（記者 杜文科）

　　轉(zhuǎn)自：中國產(chǎn)經(jīng)新聞報

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