長三角高質(zhì)量一體化須倚重充分競爭

長三角高質(zhì)量一體化兩個當務(wù)之急是：

　　第一，長三角各地區(qū)要盡快啟動對各地過去出臺的規(guī)章制度、政策文件的審查制度。加快建立和健全長三角各地區(qū)競爭政策的執(zhí)法機構(gòu)，或者各地把這種執(zhí)法權(quán)委托讓渡給某個超越本地利益的機構(gòu)，明確其主要職能是開展公平競爭審查。盡快啟動對地方性法規(guī)的審查行動，開展大規(guī)模的清理和整理違反一體化的規(guī)章、文件和其他政策措施，廢除、修訂與國家《反壟斷法》相抵觸的條款內(nèi)容。

　　第二，以“競爭中立”原則為準繩，對不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)，采取一視同仁政策，創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境。我國過去長期對企業(yè)實施的按所有制原則進行分類管理的辦法，出發(fā)點是為了突出政策的重點，傾斜使用匱缺的資源支持國有企業(yè)。這種管理方法至今仍對實際工作產(chǎn)生著不良影響。

　　2018年底，中央將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。那么，在長三角區(qū)域，如何才能真正實現(xiàn)高質(zhì)量的一體化發(fā)展呢？

　　行政合并

　　無法從根本上解決“一體化”難題

　　很多人至今都認為，為了有效推進長三角發(fā)展一體化，中央有必要通過行政權(quán)力的調(diào)整、讓渡和集中使用，以實現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展的整體目標。在合并行政體的要求方面，過去也有過一些有重要影響的方案，如擴大上海行政版圖，建設(shè)“江北上?！狈桨福鹊?。這些方案的出發(fā)點，是認為可以由此解決上海的發(fā)展空間，同時根據(jù)歷史和現(xiàn)實的聯(lián)系，打破行政區(qū)劃的束縛，使上海這個一體化的核心地區(qū)發(fā)揮更大的輻射作用。

　　從合并行政體到讓渡部分行政權(quán)力，這些指望通過行政區(qū)劃和行政權(quán)力的調(diào)整來實現(xiàn)一體化的辦法，不能說是無效的。但是動輒要求通過合并行政體來建設(shè)協(xié)調(diào)機制的辦法，是不可取的。這是因為，這種看法和做法把區(qū)域非一體化的原因歸結(jié)為行政區(qū)劃的存在，認為“過小的”行政單元設(shè)置，直接導(dǎo)致了市場被割裂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，以及基礎(chǔ)設(shè)施外部性功能不能正常發(fā)揮。眾所周知，發(fā)達的國家也有各種行政管理體制和行政邊界，但是為什么人家沒有出現(xiàn)行政權(quán)力和行政邊界嚴重妨礙統(tǒng)一市場的情況呢？由此可見，行政權(quán)力和行政邊界并不是造成市場分割的充分條件，政府權(quán)力過多地、過深地插手市場經(jīng)濟，運用行政手段干預(yù)企業(yè)的微觀營利性活動，才真正會出現(xiàn)市場的非一體化。

　　因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中建設(shè)區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，重要的問題是要在放開市場的同時，轉(zhuǎn)變政府行政職能，建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，即讓其與市場利益脫鉤，專司公共事務(wù)才能消除其干預(yù)市場的動機和行為，才能解決統(tǒng)一市場被行政權(quán)力割裂的非一體化問題，否則只能落入計劃經(jīng)濟體制下行政關(guān)系調(diào)整的怪圈。在實踐中，我們并不能因為某一地區(qū)行政割據(jù)現(xiàn)象嚴重，就撤并現(xiàn)行行政地區(qū)。不徹底解決造成行政權(quán)力過于深入地干預(yù)市場活動的深層次問題，那么合并行政區(qū)域只會把原本小范圍的摩擦放大，使摩擦力度加倍，破壞程度更高。即使我們把整個長江以南地區(qū)都歸并為一個“南方行政區(qū)”，又能怎么樣？一體化問題能解決嗎？肯定不能，而只是把小尺度區(qū)域的協(xié)調(diào)問題，上升為更高行政級別的協(xié)調(diào)問題。

　　讓市場充分競爭

　　才是一體化的微觀基礎(chǔ)

　　充分的市場競爭才是形成長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化高質(zhì)量發(fā)展的微觀機制。

　　很多人通過舉例長三角地區(qū)這些年來產(chǎn)業(yè)更加趨同、分工減弱等現(xiàn)象，來論證充分的市場競爭會加大這些非一體化傾向。其實，這些現(xiàn)象并不是因為市場競爭而致，而恰恰是因為地方政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營過于深入，導(dǎo)致市場競爭不足所致。如果市場競爭是充分的，競爭優(yōu)勢不足的企業(yè)、失敗的企業(yè)將自動退出市場，不會以虧損的方式繼續(xù)提供產(chǎn)出，從而出現(xiàn)市場的自動出清效應(yīng)，供求和價格也會自動回歸均衡。在目前中國經(jīng)濟發(fā)展的新階段，我們建議：

　　（1）長三角地區(qū)要學(xué)習(xí)歐共體市場一體化建設(shè)的經(jīng)驗，認真研究、仔細設(shè)計區(qū)域內(nèi)以市場為導(dǎo)向的聯(lián)合機制，其中一個重要內(nèi)容，就是如何大力鼓勵跨地區(qū)的企業(yè)兼并活動。跨地區(qū)的企業(yè)兼并活動，可以以微觀治理結(jié)構(gòu)彌補宏觀政策的不足和缺陷，諸如產(chǎn)能嚴重過剩等宏觀經(jīng)濟問題，往往只需要在兼并后的企業(yè)董事會里，主動做出一項收縮產(chǎn)能的戰(zhàn)略決策就可以順利化解?？紤]到鼓勵收購兼并具有內(nèi)在的促進經(jīng)濟一體化發(fā)展的機制效應(yīng)，歐共體成員國在1957年簽訂《羅馬協(xié)議》時，以及后來簽訂《歐共體條約》時，都沒有專門對收購兼并提出具體的限制或控制的辦法，而控制兼并則是美國《反壟斷法》的核心內(nèi)容之一。這是歐盟競爭法與美國反壟斷法的巨大差別。為什么歐盟要容忍兼并可能帶來的壟斷及其非效率問題呢？其實就是要利用它的特殊功能，解決歐洲國家規(guī)模小、市場容量窄的先天不足，目的是為了快速形成范圍經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟，為了能夠有實力與美國、日本等經(jīng)濟體進行有效的競爭。

　　（2）中國是產(chǎn)能嚴重過剩的國家，長三角是產(chǎn)能最嚴重過剩的地區(qū)之一，消除產(chǎn)能過剩是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)之一。因此我們目前還不能抽象地談?wù)撘灰醇娌⒅亟M，而是要從實際出發(fā)，鼓勵企業(yè)在資本市場上實現(xiàn)跨區(qū)域的兼并活動，以產(chǎn)生市場結(jié)構(gòu)的自我清潔效應(yīng)。長三角內(nèi)部的兼并重組活動，是經(jīng)濟一體化發(fā)展的最有效的微觀機制。過去，我們在分散主義發(fā)展的導(dǎo)向下，經(jīng)歷了許多大規(guī)模的重復(fù)投資建設(shè)活動，也留下了許多低效甚至已經(jīng)僵尸化的企業(yè)。同時，在新一輪全球市場競爭中，中國企業(yè)面臨著跨國公司的強力排斥和競爭，利用自己大市場容量建設(shè)中國的巨型跨國企業(yè)，是下一個階段經(jīng)濟政策的重要取向。為此，長三角地區(qū)要以中國不斷增長的、龐大的內(nèi)需為基礎(chǔ)，推進企業(yè)的兼并重組活動，以此作為發(fā)展一體化的重要工具和手段重塑市場。

　　（3）為消除過去大規(guī)?！拌F公基”盲目重復(fù)建中的低效項目，防止出現(xiàn)大規(guī)模金融風(fēng)險，我們應(yīng)該運用過去行之有效的行政手段，堅決打破行政關(guān)系造就的地域壁壘，在此基礎(chǔ)上，再模擬市場機制的方法，有效地整合過去各地的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目。解鈴還在系鈴人。具體就是要以資產(chǎn)重組這個系統(tǒng)化的市場工具，由政府出面牽頭各地聯(lián)合構(gòu)建巨型控股資本集團。如長江流域有很多的港口碼頭設(shè)施，過去在“以港興城”的口號下投下了巨額的資本，但是在各自為政的體制下，這些基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏一體化的規(guī)模效應(yīng)，所以能夠發(fā)揮的效能很低，造成巨額浪費或閑置。如果能在政府推動下，由更高管理水平的港口碼頭公司出面組建港口股份公司，不僅可以克服這些存量基礎(chǔ)設(shè)施的不良效應(yīng)，而且還可以提高區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的一體化水平。

　　放統(tǒng)結(jié)合，

　　既放開市場又規(guī)范競爭

　　從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的協(xié)調(diào)問題，不能僅從行政體制的調(diào)整來考慮，也不能僅僅把市場一放了之，而是要從建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、開放市場的角度來綜合考慮。

　　建設(shè)統(tǒng)一競爭規(guī)則，不能不談競爭政策。競爭政策是為了維持和發(fā)展競爭性市場機制，所必須采取的各種公共措施，包括各種規(guī)范、實現(xiàn)和增進競爭的制度體系和政策措施。它是規(guī)范市場主體競爭行為方式的基本法律，以創(chuàng)造公平競爭環(huán)境為根本宗旨和取向，是規(guī)范現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的“憲法”或者根本性大法。競爭政策要為企業(yè)有活力騰出空間，為市場有效率加強監(jiān)管，為調(diào)控有力度盡責到位，只有有效地發(fā)揮競爭政策的基礎(chǔ)性作用，我們才有可能真正實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。讓競爭政策協(xié)調(diào)各項經(jīng)濟政策及法律法規(guī)，是全球市場經(jīng)濟國家的通行慣例。

　　至于競爭政策為何能在經(jīng)濟一體化發(fā)展中起到有效的協(xié)調(diào)作用，其實道理也很簡單：一方面，競爭政策可以避免政府對貿(mào)易投資以及要素流動的人為限制，在統(tǒng)一、開放、競爭、有序的制度平臺下，為跨區(qū)域的生產(chǎn)、貿(mào)易、投資活動創(chuàng)造聯(lián)合的條件；另一方面競爭政策的平等性，也決定了它可以校正競爭秩序，從而有效地防止具有市場勢力或行政壟斷權(quán)的企業(yè)和地方政府實施對競爭的扭曲，推動市場一體化進程。如果各地區(qū)的市場主體都行使壟斷行為打擊競爭對手，各地方政府都按其利益邊界制定競爭規(guī)則，那么市場競爭必然會導(dǎo)致大量的經(jīng)濟歧視和進入障礙問題，根本不可能產(chǎn)生具有經(jīng)濟理性的利益邊界。

　　為此，要在國家《競爭法》的指導(dǎo)下，限制政府的行政壟斷能力，限制政府權(quán)力通過國有企業(yè)行使區(qū)域市場壟斷行為，限制企業(yè)通過市場勢力分割市場的行為。這就要逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區(qū)性政策和法規(guī)，協(xié)調(diào)好各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟政策擴散的一體化，復(fù)制已經(jīng)成功的國家政策試點經(jīng)驗，如各種自貿(mào)區(qū)試點政策、科創(chuàng)中心建設(shè)試點政策等，有意識地適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要。

　　以“競爭中立”為準則

　　清理現(xiàn)有規(guī)章制度

　　以建設(shè)統(tǒng)一競爭規(guī)則來協(xié)調(diào)長三角區(qū)域一體化進程，首先需要把過去以產(chǎn)業(yè)政策為中心的發(fā)展，轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)的發(fā)展，確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)性地位。轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)的發(fā)展，需要討論的地方很多，如政府功能和機構(gòu)改革，市場機制和機構(gòu)的建設(shè)，宏觀調(diào)控職能形式的轉(zhuǎn)變和功能發(fā)揮，競爭法如何完善，等等一系列的問題。這里僅挑選了以下兩個與長三角一體化協(xié)調(diào)機制建立有直接關(guān)系的方面進行論述。

　　第一，長三角各地區(qū)要盡快啟動對各地過去出臺的規(guī)章制度、政策文件的審查制度。主要問題涉及兩個方面：一是要在現(xiàn)有司法制度架構(gòu)下，加快建立和健全長三角各地區(qū)競爭政策的執(zhí)法機構(gòu)，或者各地把這種執(zhí)法權(quán)委托讓渡給某個超越本地利益的機構(gòu)，明確其主要職能是開展公平競爭審查；二是長三角各地區(qū)政府和執(zhí)法機構(gòu)需要以國家的《競爭法》為依據(jù)，盡快啟動對地方性法規(guī)的審查行動，開展大規(guī)模的清理和整理違反一體化的規(guī)章、文件和其他政策措施，廢除、修訂與國家《反壟斷法》相抵觸的條款內(nèi)容。

　　第二，以“競爭中立”原則為準繩，對不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)，采取一視同仁政策，創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境。各種針對民營經(jīng)濟的歧視現(xiàn)象，是市場非一體化發(fā)展的主要表現(xiàn)。我國過去長期對企業(yè)實施的按所有制原則進行分類管理的辦法，出發(fā)點是為了突出政策的重點，傾斜使用匱缺的資源支持國有企業(yè)。這種管理方法至今仍對實際工作產(chǎn)生著不良影響。

　　改革開放四十年來，我國面臨的發(fā)展問題，不是沒有競爭，而是缺少平等競爭，缺少最基本的公平競爭的條件。這是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在嚴重失衡問題的主因。在黨的十八屆三中全會報告和十九大報告的精神指導(dǎo)下，未來我國的高質(zhì)量發(fā)展要基于建設(shè)統(tǒng)一市場的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的行使方式，推進經(jīng)濟從“發(fā)展競爭”，轉(zhuǎn)向“平等競爭”，在行業(yè)進入、稅收征管、財政補貼、行政監(jiān)管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)予平等競爭的政策環(huán)境。

　?。ㄗ髡呦的暇┐髮W(xué)教授、長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長）

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟參考報

　　【版權(quán)及免責聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65367254。

延伸閱讀