在我國開始從重視產(chǎn)業(yè)政策向重視競爭政策的經(jīng)濟政策轉型過程中，國企需要深入推進實質(zhì)性改革以適應新的政策環(huán)境，主動接受競爭政策的規(guī)制：適應競爭政策“提升整體經(jīng)濟效率和社會福利最大化”的要求，提升國企改革目標；適應競爭政策規(guī)制的規(guī)律和進展，突出改革重點，更加重視完善國資管理體制；聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向，以重點突破帶動全面推進，從專項試點走向綜合改革；堅持政企分開和政資分開，以克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙。在政府影響微觀經(jīng)濟方式開始從“以產(chǎn)業(yè)政策為主導”向“以競爭政策為基礎”轉型過程中，國企需要加快改革以適應新的政策環(huán)境，主動適應競爭政策規(guī)制。競爭政策應考慮我國作為國資國企大國的實際國情，秉持競爭中立原則，充分容納國企并讓其發(fā)揮良性作用。
國有企業(yè)要主動適應促進公平競爭的政策取向
中國的國有企業(yè)是原計劃體制的支柱，雖然經(jīng)過多年改革，相關政策對國企“溺愛、苛求”并存的特征仍然較為明顯。這對內(nèi)影響公平競爭，對外影響“走出去”。在中國謀求高質(zhì)量發(fā)展、致力于建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的當前階段，國企需要更加主動地公平參與競爭，這實際上也有利于其提升經(jīng)營效率和適應國際規(guī)則。
?。ㄒ唬└母镩_放以來的“國民關系”向公平競爭的方向發(fā)展從未逆轉
改革開放以來，中國的“國民關系”經(jīng)歷了從“大公無私”逐步向“國民共進”不斷調(diào)整的過程，雖然發(fā)展歷程較為曲折，但“國”與“民”兩者共同奔向公平競爭的市場地位的整體方向從未逆轉。
民營經(jīng)濟從不允許存在到得到承認，從“公有制的必要的和有益的補充”到“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，進而躍進到在諸多競爭性領域確立主體地位。與此同時，國有經(jīng)濟通過“有進有退”的戰(zhàn)略性布局結構調(diào)整和完善國資管理體制等舉措，在國民經(jīng)濟中發(fā)生了從絕對主體地位到發(fā)揮主導作用的轉變。
各種所有制類型企業(yè)的公平競爭對中國經(jīng)濟發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義——因為基本經(jīng)濟制度要求“多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”，如果無法實現(xiàn)微觀基礎的公平競爭，就無法保證多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的可持續(xù)性。更重要的是，中國四十年的改革實踐展示了競爭的成效、論證了公平競爭的重要性。這決定了“國”與“民”兩者關系向公平競爭的方向發(fā)展不可逆轉。
當然，由于政策慣性和傳統(tǒng)思維，政策層面的所有制歧視仍然一定程度存在，規(guī)?；瘜蛉匀惠^為明顯；在企業(yè)經(jīng)營實踐和一些公共政策執(zhí)行層面，也仍然存在競爭不充分、不公平等現(xiàn)象。這要求競爭政策對企業(yè)行為的平等規(guī)制和對政府行為的相應約束。
（二）競爭政策在中國經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位正在逐步確立
不論是為了適應市場經(jīng)濟的基本要求，還是應對經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要，或是對我國產(chǎn)業(yè)政策實踐的客觀反思、對歐美日等經(jīng)濟體歷史經(jīng)驗的借鑒以及認識的升華，中國已經(jīng)越來越清楚地認識到確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中基礎性地位的重要性。
中國過去的經(jīng)濟政策體系高度重視產(chǎn)業(yè)政策，而產(chǎn)業(yè)政策又以國有企業(yè)為基礎。但主要矛盾的轉變、發(fā)展階段的變化、發(fā)展模式的轉換、全面改革的深化，使得過去被廣泛應用的產(chǎn)業(yè)政策的階段性、局限性愈加顯現(xiàn)。中國經(jīng)濟政策體系已經(jīng)開始從過去“以產(chǎn)業(yè)政策為主導”向“以競爭政策為基礎”轉型。這使國企從過去的產(chǎn)業(yè)政策實施主要工具和主要作用對象，變?yōu)槠降冉邮芨偁幷咭?guī)制的市場主體，面臨著真正的來自于市場競爭的挑戰(zhàn)。這可能對國企帶來暫時的困難，但這更有利于提升國民經(jīng)濟的整體效率，而且也可能更有利于國企提升可持續(xù)發(fā)展能力。
經(jīng)濟發(fā)展、國家政策、法治建設、社會轉型及價值目標融合等已經(jīng)為競爭政策優(yōu)先打下了基礎，也為競爭政策的后續(xù)推進和擴展提供了可能。國企必須適應這一重大政策環(huán)境調(diào)整。
（三）國有企業(yè)作為政府和市場的“界面”，需要公平參與競爭
要使“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一理論突破和重大決策得到貫徹落實，需要確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位。而競爭政策鼓勵有效競爭和限制不正當競爭，意味著要進一步打破壟斷、放松管制、放寬準入、開放市場、鼓勵競爭。在中國，所有這些環(huán)節(jié)的關鍵節(jié)點均與國企有關。這要求作為政府與市場“界面”的國企要以獨立的市場主體地位、公平參與市場競爭。
因此，國企公平參與競爭，一方面需要淡化一般競爭領域國企的“國有”色彩，恢復國企作為“企業(yè)”的根本屬性，將其作為普通企業(yè)進行要求，接受競爭政策規(guī)制。另一方面，也要求政府行為接受競爭政策的規(guī)范和約束。這可利用競爭政策來規(guī)制政府經(jīng)濟政策制定行為、評判政府行為是否符合競爭政策標準。
?。ㄋ模﹪?ldquo;走出去”需要適應正在重構的國際競爭規(guī)則
以競爭中立制度在國際經(jīng)貿(mào)治理領域的興起為標志，國際競爭新規(guī)則對國企參與商業(yè)活動提出了更高的要求和標準。隨著“走出去”進程加快和作為“一帶一路”倡議的實施主體，國企面臨著越來越多的來自國際競爭規(guī)則的新挑戰(zhàn)。
為更好地應對外部沖擊及更順利地走出去，我們應在堅持國家經(jīng)濟主權原則的基礎上，秉持價值中立原則，認真考慮如何應對一些國際協(xié)議國企條款帶來的挑戰(zhàn)，做出及時響應和主動調(diào)整；并借鑒其有益部分，對內(nèi)促進實質(zhì)性國企改革和完善公平競爭的制度環(huán)境，對外爭取有利的國際環(huán)境和發(fā)展空間。
競爭政策對國有企業(yè)應秉持競爭中立原則
廣義競爭政策的適用范圍本身就包含對國企的規(guī)制。兩者的互動關系，要求考慮以下兩個方面的問題：
一是競爭政策如何有效地將國企納入規(guī)制框架。由于國企的特殊屬性和優(yōu)勢地位，僅僅依靠反壟斷法和反不正當競爭法，實際上難以有效解決國企公平參與競爭問題。國際經(jīng)驗也表明，單獨適用競爭法還不足以保證為國企和非國企建立公平的競爭環(huán)境，同時還需要競爭中立政策發(fā)揮關鍵作用，兩者不可偏廢。
二是中國的競爭政策必須考慮中國國情和制度環(huán)境，在實際國情與公平競爭之間尋找平衡，以適應國內(nèi)面臨的特殊挑戰(zhàn)和全球經(jīng)濟競爭格局。中國是世界上國有企業(yè)最多、國有資產(chǎn)最龐大、國有資本行業(yè)分布最廣泛、國資管理體系最復雜的國家。在歷史積累形成的龐大經(jīng)營性國有資產(chǎn)成為客觀存在、國有經(jīng)濟占比較高、國有企業(yè)仍大量分布于競爭領域的情況下，要求國企在競爭中主動“謙讓”，就國內(nèi)而言尚不現(xiàn)實，就應對國際競爭而言也難謂明智。這決定了競爭政策體系在當前階段必須能充分容納國企而非對其實施“競爭限制”。
基于上述考慮，我們建議中國的競爭政策體系對國企秉持競爭中立原則、充分容納并發(fā)揮其良性作用。“競爭中立”指政府秉持中立態(tài)度、保證政策中性（包括稅收中立、債務中立、規(guī)則中立等），對各類企業(yè)一視同仁，在盡可能保證與承擔的社會義務相一致的情況下，各類企業(yè)受到相似競爭規(guī)則的約束，不受外來因素干擾開展公平競爭。
“競爭中立”以公平競爭權為法理基礎，以政府與市場關系、公平競爭以及經(jīng)濟民主等學說為學理基礎，核心精神是公平競爭。這在改革開放后的中國，實際上已被長期倡導和廣泛接受，符合中國經(jīng)濟體制改革方向，有助于更好地堅持“兩個毫不動搖”；其主要制度安排與當前我國國企改革方向基本一致，能更好地促進國企政策與競爭政策兼容。更重要的是，“競爭中立”并不要求國企在競爭中主動謙讓，國企可以正常參與競爭、追求利潤，同時還需維持正常的商業(yè)回報率，只是不得利用“國有”身份謀求額外好處。這適合我國當前階段國企眾多、國資龐大、布局廣泛的現(xiàn)實國情，使得我們可以從容調(diào)整、逐步完善。
有鑒于此，政府有必要秉持以保證各種類型企業(yè)公平競爭為核心理念的“競爭中立”原則，構建容納國企并讓其發(fā)揮良性作用的競爭政策體系，將國企更充分地納入其中，與其他類型企業(yè)平等接受競爭規(guī)則的約束。
推進實質(zhì)性國企改革使國企成為獨立市場主體
競爭政策在中國經(jīng)濟政策體系當中的崛起，對深化國企改革既提出了要求，也提供了契機。國企已經(jīng)開始向適應競爭政策的方向調(diào)整，根本性措施是深入推進實質(zhì)性改革，克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙；重點是“政策競爭中性、企業(yè)公平競爭”，實現(xiàn)對內(nèi)促進公平競爭、對外利于企業(yè)培育全球競爭力。
提升改革目標。鑒于國有資本“全民所有”的基本屬性，國企改革必須超越本位目標，這樣才能更好地與競爭政策提升整體經(jīng)濟效率和社會福利最大化的目標一致起來。因此，國企改革需要適應已經(jīng)發(fā)生重大變化的經(jīng)濟環(huán)境和政策環(huán)境，以“三個有利于”為標準，以提升國民經(jīng)濟整體效率和國家經(jīng)濟競爭力為目標，以提升國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，構建國民共進、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟格局，在推動高質(zhì)量發(fā)展、促進社會和諧與文明進步中發(fā)揮更積極作用。國企改革如果僅僅局限于自身目標，不僅實質(zhì)性改革難以展開，公平競爭也會失去微觀基礎。
突出改革重點。廣義的國企改革是國有經(jīng)濟的改革，包含國有經(jīng)濟管理體制改革和國有經(jīng)濟實現(xiàn)形式的改革，不能僅僅把企業(yè)作為改革的對象，尤其是當國企回歸企業(yè)本性、接受競爭政策規(guī)制后，不能仍將企業(yè)當作改革重點?，F(xiàn)在回頭來看，新一輪國企改革的兩大重點——“管資本”和混合所有制改革——都與國資管理體制改革相關，但目前“管資本”還缺乏突破性進展；對混改企業(yè)的管理沿襲傳統(tǒng)監(jiān)管體制，制約了混改的深入推進。因此，有必要及時將國企改革的重點轉向以管資本為主完善國資管理體制。只有通過“管資本”和重構國有資本管理體制，才能淡化所有制、強化所有權，才有可能使微觀企業(yè)居于公平競爭地位。
聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向，以重點突破帶動全面推進，從專項試點走向綜合改革。在總結前期系列試點工作的基礎上，國企改革需要聚焦目標、力求重點突破，進而帶動國企改革的全面推進。十九大提出了“做強做優(yōu)做大國有資本”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”兩大任務。相應地，“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟轉變國企經(jīng)營機制”成為國企改革兩大主攻方向。兩者交互影響，共同對國企公平參與競爭提出了要求。因為兩者都要求構建更清晰的政企關系、更良性互動的“國民”關系。這有利于促進“國”與“民”的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。下一步，一方面要以財務硬約束為核心、以提高透明度為基礎、以提升管資本能力為重點，構建重視可持續(xù)投資收益的國有資本管理體制，為做強做優(yōu)做大國有資本提供基礎環(huán)境；另一方面，將推進混改與保護產(chǎn)權、釋放人的積極性相結合，三位一體同步推進，提升混改質(zhì)量、層次與深度，使混改這一企業(yè)“基因改造技術”成為國企轉變經(jīng)營機制的重要途徑。
更好地支持混合所有制企業(yè)發(fā)展。做強做優(yōu)做大國有資本和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，兩者的結合點是混合所有制企業(yè)。可明確除市場失靈和公共產(chǎn)品領域外，不再新設國有獨資企業(yè)；國有資本主要以與社會資本混合的形式介入企業(yè)。國有資本參股的混合所有制企業(yè)不享受任何特權，也不承擔特殊義務，政府對其不再當傳統(tǒng)國企監(jiān)管，轉按公司法進行管理。強調(diào)國有資本和發(fā)展混合所有制企業(yè)而淡化國有企業(yè)概念，有兩個好處：對內(nèi)促公平競爭和實現(xiàn)“國民共進”；對外為企業(yè)開辟國際發(fā)展空間，因為相關國際協(xié)議主要針對國企進行規(guī)制，如果我們能更多地強調(diào)國有資本、更好地發(fā)展混合所有制企業(yè)，不僅可緩解部分來自國際協(xié)議國企條款的壓力，還有利于在國資國企相關議題爭取價值觀、話語權等方面的主動地位。
堅持政企分開和政資分開。一是以競爭政策規(guī)范、約束政府行為。確保政府與企業(yè)的聯(lián)系、對企業(yè)的所有權以及對市場活動的參與，不給其他市場主體帶來不當?shù)母偁巸?yōu)勢。如在清除軟預算約束的同時也要清理政策性負擔和減少多元化目標。這對國企而言，實際上是既限制“競爭優(yōu)勢”也清除“競爭劣勢”，既避免“溺愛”又避免“苛求”。二是以競爭政策保證各類企業(yè)之間的公平競爭。按照分類改革的思路對國企開展分類管理，淡化商業(yè)類國企的所有制色彩，不因其“國有”身份而給予變相補貼、資源傾斜或政策優(yōu)惠；對商業(yè)類國企持高標準的透明度要求，接受競爭政策規(guī)制等。三是從利用國有企業(yè)向利用國有資本轉變。發(fā)揮國有資本投資、運營公司的隔離層、防火墻和轉換器作用，以其為界面推進政企分開、政資分開，減少政府過多的不當直接干預。四是構建更系統(tǒng)明確的國家所有權政策體系，按公平競爭原則處理“國民關系”，按政企分開、政資分開原則處理政企關系。這也有利于我們應對“不僅關注企業(yè)所有制，更關注政府對企業(yè)的影響和控制”的國際規(guī)則新趨勢。
當前，國企得益于供給側結構性改革改善了經(jīng)營績效，為主動推進改革、公平參與競爭創(chuàng)造了有利條件。但國企改革的任務仍然繁重而艱巨，公平競爭的挑戰(zhàn)真實而重大。這要求國企按照十八屆三中全會的國企改革精神和十九大提出的“競爭公平有序”要求，緊抓時機更主動地深化改革、更公平地參與競爭，以實質(zhì)性、突破性進展，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供新動能和釋放新空間。（項安波 作者系國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國有企業(yè)研究室主任）
轉自：經(jīng)濟參考報
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